Vybrané finanční a právní otázky realizace vysokorychlostního železničního systému v Kalifornii

• Foto

ACELA EXPRESS

V současnosti je možné v USA cestovat po železnici rychlostí vyšší než 200 km/h pouze na několika úsecích Severovýchodního koridoru spojujícího Washington s Bostonem. Koridor byl zejména v 90. letech minulého století předmětem masivních investic, díky čemuž se podařilo podstatně zlepšit jeho parametry. Nejvyšší rychlosti dnes na něm (a potažmo v celých USA) dosahují Acela Expressy, a to až 150 mil/h (241 km/h). Přestože tato hodnota působí atraktivně, oslnivého zkrácení cestovních dob se nepodařilo nedosáhnout a koridor jako celek má k pravé VRT poněkud daleko. Jen pro představu: celou zhruba 730 km dlouhou trasu mezi Washingtonem a Bostonem dnes (stav k říjnu 2017) zvládne nejrychlejší spoj za 6 hodin a 38 minut (včetně 15minutového čekání na newyorské Penn Station, které je obvyklé i pro ostatní Acela Expressy nekončící v New Yorku), zatímco nejrychlejší spoj označovaný jako „regionální“ zvládne tutéž trasu jen o přibližně hodinu pomaleji.

Důvody toho, proč není průměrná cestovní rychlost na trase Washington – Boston podstatně vyšší než dnes maximálních 110 km/h, jsou rozličné. Jednak na větší části Severovýchodního koridoru sdílejí Acela Expressy koleje s dalšími typy vlaků, ať už dálkovými, nákladními, nebo příměstskými, tudíž není možné plánovat všechny spoje tak, jako by měly před sebou neustále volnou trať, a naopak je třeba počítat s pomalejším průběhem jízdy, ne-li zpožděními. Jednak v okolí měst, zejména New Yorku, vlaky citelně zpomalují, ať už třeba kvůli městské zástavbě, nebo nekvalitní infrastruktuře. I některé mimoměstské úseky, téměř výhradně na rameni New York – Boston, kde lze právě 150 mil/h dosáhnout jako na jediném místě v USA, nebyly uzpůsobeny tak, aby umožnily kontinuální udržení vysokých rychlostí (dokonce ještě zůstává zachováno 11 úrovňových přejezdů). Mohli bychom ještě zmínit obvykle čtvrthodinové pobyty Acela Expressů ve stanici Penn Station, případná zkrácení těchto pobytů by ovšem byla jen drobným příspěvkem, protože některé spoje mají už dnes čekací doby kratší. Tak jako tak se nám před očima vykresluje obraz typické jízdy, během které Acela Expressy na několika km za Bostonem ohromí cestující rychlostí až 150 mil/h, ale pak spíše připomínají standardní dálkový rychlík. Nutno říci, že za tento zážitek zaplatí cestující jízdné v řádu tisíců korun, protože jen mezi Bostonem a New Yorkem vychází v současné době (opět stav k říjnu 2017) nejlevnější cesta na v přepočtu asi 2 600 Kč.

Ve výsledku tedy trať mezi Washingtonem a Bostonem připomíná standardní, ne zcela modernizovaný koridor, který na své trase – pokud budeme za vysokorychlostní považovat i modernizovanou dráhu s max. traťovou rychlostí 200 km/h a vyšší – vykazuje několik krátkých vysokorychlostních úseků. Pravou VRT tudíž USA zatím nemají, což by se ale mělo během několika let změnit.

KALIFORNIE – POČÁTKY

Možností zavést vysokorychlostní tratě se v Kalifornii zabývali poprvé před několika desetiletími. Západoamerický stát už v roce 1981, kdy Francouzi zahajovali provoz první linky TGV, spřádal s japonskými partnery první plány na stavbu vysokorychlostního koridoru. Teprve v 90. letech se však přešlo z roviny vizí do roviny vážnějších úvah, neboť rostoucí populace postupně tlačila místní autority k tomu, aby přinesly účinné řešení dopravních problémů, mezi kterými figurovaly především zácpy na silničních komunikacích, ale také postupně vyčerpávaná kapacita letišť a konvenčních železničních tratí, nehledě pak na další nevyhovující parametry dopravní infrastruktury a jiné faktory.

V roce 1994 byl na federální úrovni přijat zákon o rozvoji vysokorychlostní železnice (High-Speed Rail Development Act), který se zabýval některými důležitými aspekty souvisejícími s rozvojem VRT na území USA (např. otázkami financování). Už tehdy se přitom s Kalifornií počítalo jako s místem, kterým povede jeden z pěti národních vysokorychlostních koridorů navržených roku 1992 Federal Railroad Administration („Federální správa železnic“; FRA), a uváděný zákon de facto umožnil posunout plánovací práce vpřed. Kalifornská legislatura ve stejném období zřídila komisi pro meziměstskou vysokorychlostní železnici (Intercity High-Speed Rail Commission) a uložila jí, aby určila proveditelnost, případně neproveditelnost, vysokorychlostního systému na území Kalifornie. V roce 1996 tato komise vydala zprávu, jejímž závěrem bylo, že zamýšlený projekt je proveditelný. Ještě téhož roku byl kalifornskými zákonodárci vytvořen orgán zvaný „California High-Speed Rail Authority“ (CHSRA), který, jakožto nástupce výše uvedené komise, dostal za úkol vytvořit plán a návrh výstavby systému, jenž by propojil hlavní metropolitní oblasti státu. Zvažována byla tehdy trať San Francisco – Los Angeles, stejně jako možná prodloužení do Sacramenta a San Diega.

VÝVOJ PO ROCE 2000

Poté, co roku 2000 CHSRA vydala svůj první obchodní plán, byl roku 2002 kalifornskými zákonodárci přijat a tehdejším guvernérem Grayem Davisem podepsán senátní zákon SB 1856 (Costa), který především autorizoval vydání obligací ve výši 9,95 mld. USD na financování vysokorychlostního systému. Z této částky mělo být ovšem 950 mil. USD přiděleno kapitálovým projektům realizovaným na jiných tratích, mj. na těch, jež zlepší či zajistí přímé propojení s vysokorychlostním systémem. Tento měl dle zmíněného obchodního plánu dosahovat délky okolo 700 mil (cca 1 126 km), umožnit provoz na oddělené infrastruktuře při rychlostech vyšších než 200 mil/h (tj. nad 320 km/h) a obsloužit hlavní sídla Kalifornie do roku 2020. Toto datum se ale začalo už od počátku vzdalovat. Rozhodnutí o vydání obligací totiž muselo být schváleno kalifornskými voliči ve všelidovém hlasování, a to při příležitosti konání státních voleb (v Kalifornii probíhají v sudých letech). Tento krok byl ale odkládán, nejprve v roce 2004 kvůli obavám o dostatek financí a poté v roce 2006 kvůli snaze protlačit přes voliče návrh na vydání obligací, díky kterým mělo být zajištěno financování jiného plánu na modernizaci místní dopravní infrastruktury, ve kterém však železnice nehrála primární roli (návrh byl znám zkráceně jako „Proposition 1B“; v kontextu tamního práva možno pojem proposition přeložit i jako téma či otázku, která je předmětem všelidového hlasování).

Mezitím se mnohé změnilo, takže všelidové hlasování se nakonec uskutečnilo až roku 2008 s pomocí dalšího zákona AB 3034 (Calgiani), který možno považovat za revizi, aktualizaci a rozšíření, a tedy faktickou náhradu předchozího zákona SB 1856 (Costa). K hlasování byl veřejnosti předložen návrh pojmenovaný jako „Proposition 1A for Safe, Reliable High-Speed Passenger Train Bond Act“ (zkr. „Proposition 1A“), který rovněž uvažoval obligace ve výši 9,95 mld. USD, z čehož mělo být opět 950 mil. USD přiděleno kapitálovým projektům realizovaným na jiných tratích, mj. na těch, jež zlepší či zajistí přímé propojení s vysokorychlostním systémem.

Uváděný návrh „Proposition 1A“ byl přijat při 52,62 % kladných hlasů, což však byl o zhruba 10 p. b. horší výsledek než v případě návrhu „Proposition 1B“, jehož zásluhou se mělo dostat největších investic silniční dopravě. Výsledek hlasování o Proposition 1A tedy poukázal na to, že podpora vysokorychlostního systému byla u místních jen nepatrně vyšší, než bylo potřeba ke schválení návrhu, a o přesvědčivé hodnotě tudíž nelze hovořit.

Během doby, kdy se čekalo na všelidové hlasování, se pokračovalo v intenzivní práci. Nedlouho po přijetí zákona SB 1856 (Costa) vydala CHSRA ve spolupráci s FRA koncept programové zprávy a stanoviska ve věci dopadů navrhovaného kalifornského vysokorychlostního vlakového systému na životní prostředí („Environmental Impact Report/Environmental Impact Statement for the Proposed California High-Speed Train System“). V tomto EIR/EIS (tj. posouzení vlivů stavby na životní prostředí) byl systém popsán a určeny byly jeho potenciální environmentální dopady na celostátní úrovni. K dokumentu bylo adresováno z různých stran přes 2 000 připomínek, které byly použity pro stanovení upřednostňovaných tras a stanic vysokorychlostního systému. Finální verze programového EIR/EIS byla vydána v srpnu roku 2005.

V té době se už uvádělo, že by celý systém mohl být o něco delší. Jeho tehdy navrhovaná (a později upravovaná) podoba se dá přiblížit takto: ze severně ležícího San Francisca do jižně ležícího San Diega povede jedna dlouhá trať, která bude mít ve své severní části jednak větev do Sacramenta a jednak větev do Oaklandu a ve své jižní části větev do Irvinu. Zatímco větev do Oaklandu měla mít počátek v San Jose, větev do Irvinu v Los Angeles. Počátek větve do Sacramenta tehdy stanoven nebyl, protože ještě nebylo dostatečně známo, jak bude za městem San Jose VRT vedena z oblasti Sanfranciského zálivu (zvané „Bay Area“) do oblasti Centrálního údolí (orig. „Central Valley“).

Přípravné práce se nezastavily ani po roce 2005, a to díky rozhodnutí vyčlenit pro CHSRA další finance v řádu několika milionů dolarů. V roce 2008 byl vydán druhý obchodní plán CHSRA, ve kterém byla kostra vysokorychlostního systému vykreslena téměř stejným způsobem, ovšem s tím, že již bylo uvedeno, že počátek větve do Sacramenta bude ležet mezi městy Merced a Fresno, přesněji řečeno se bude nacházet blíže prvnímu zmíněnému městu, a v místě počátku této větve bude zřízen kolejový trojúhelník, tak aby bylo možné bez úvratě jezdit do Sacramenta jak ve směru od San Francisca, tak ve směru od Los Angeles. Určení počátku sacramentské větve bylo možné díky tomu, že se podařilo krátce předtím vydat v pořadí druhé programové EIR/EIS, které bylo potřebné pro určení pozice VRT a stanic při přechodu z Bay Area do Centrálního údolí („Bay Area-Central Valley Program EIR/EIS“). Jmenovitě bylo rozhodnuto o tom, že se VRT povede přes horský průsmyk Pacheco Pass. EIR/EIS pro tento oddíl VRT se nicméně stalo předmětem vleklých soudních sporů, takže roku 2010 byla vypracována nová programová zpráva a roku 2012 ještě došlo k revizi tohoto dokumentu. Teprve roku 2014 dosáhla CHSRA v odvolacím soudním řízení vítězství a nemuselo tedy docházet k další revizi dokumentu.

V témže obchodním plánu z roku 2008 se nadále počítalo s jižní větví, ta však už měla končit v Anaheimu a prodloužení do sousedního, jižněji ležícího Irvinu se nově považovalo za možnou projekci do budoucna. Za možné budoucí prodloužení se oproti předchozím plánům považovala i větev do Oaklandu. Novinku pak v obchodním plánu z roku 2008 představovala rychlostní trať Union City – Stockton, tj. vzájemné propojení větví do Sacramenta a Oaklandu, které bylo také řešeno jako možný výhledový stav. Je však třeba uvést, že v oblastech s hustým zalidněním jako třeba právě v Bay Area či u Los Angeles neměla max. rychlost vlaků překročit 150 mil/h (241 km/h), avšak obvykle měla být ještě nižší. Dále se již počítalo s tím, že koncové úseky budou řešeny jako sdílené s konvenční železniční dopravou, protože jinak by byl projekt vysokorychlostního systému extrémně drahý. Na většině sítě však měla být provozní rychlost vyšší než 150 mil/h a na pomyslném písmeně „Y“ vymezeném městy Bakersfield (na jihu Centrálního údolí), Stockton (na větvi do Sacramenta) a Gilroy (cca 50 km jihovýchodně od San Jose) se dokonce počítalo s tím, že zde traťová rychlost bude rovna nebo vyšší než 320 km/h. Právě tato hodnota, která by umožnila vlakům nemajícím mezilehlá zastavení spojit San Francisco s Los Angeles už za 2 h a 40 min, se stala několikrát předmětem kritiky, protože v současnosti je na světě uplatnění rychlosti 320 km/h a vyšších z různých důvodů (zejména kvůli dalšímu růstu provozních nákladů) minimální, tudíž uváděná jízdní doba je dle kritiků jen slibem, který se stejně nenaplní, což by však bylo v rozporu s návrhem Proposition 1A, který jízdní doby pro vybrané úseky a meziúseky kalifornského vysokorychlostního systému přesně stanovoval.

SMÍŠENÝ SYSTÉM

Z kostry právě popsaného systému, který se kvůli částečnému využívání konvenční infrastruktury začal později nazývat jako blended, tj. „smíšený“, se v obchodním plánu z roku 2008 označila za páteř osa San Francisco – Los Angeles – Anaheim, přičemž prodloužení do Sacramenta a San Diega měla přijít na řadu později. Výstavba páteře smíšeného systému měla podle tehdejších odhadů vyjít na přibližně 33 mld. USD (v cenách roku 2008), z čehož by 9 mld. USD připutovalo díky obligacím vydaným na základě schváleného návrhu Proposition 1A, z federálních zdrojů mělo dorazit 12–16 mil. USD, tzv. lokální podpora, do které byly zařazeny nejen prostředky získané od různých státních agentur, ale třeba i příjmy z koncesí na provozování obchodní činnosti ve stanicích, měla vynést od 2 do 3 mld. USD a z případně uzavřených PPP partnerství se očekávaly prostředky v rozsahu 6,5 – 7,5 mld. USD.

Roku 2009 byl přijat stimulační balík na podporu americké ekonomiky zvaný „American Recovery and Reinvestment Act“ (ARRA). Objem tohoto balíku dosahoval výše zhruba 800 mld. USD a jen jedna setina této částky měla putovat na železniční projekty. Kalifornie si zažádala o 4,7 mld. USD, dne 28. ledna 2010 ale Bílý dům oznámil, že jí přiklepne jen 2,344 mld. USD, z čehož 2,25 mld. USD bude určeno přímo na projekt VRT. Dne 30. září 2010 nakonec CHSRA získala přes FRA 2 552 556 231 USD (přidělení prostředků ošetřeno přes FRA Grant/Cooperative Agreement, č. FR-HSR-0009-10-01-06). Z federální kasy se Kalifornii podařilo získat ještě 928 620 000 USD, které jí udělila FRA díky zákonu Public Law 111-117 z 16. prosince 2009 (přidělení prostředků ošetřeno přes FRA Grant/Cooperative Agreement, č. FR-HSR-0118-12-01-00).

Je vhodné uvést, že se jednu dobu zdálo, že prostředků z ARRA bude nakonec přece jen více, protože některé státy odmítly VRT budovat. Jmenovitě díky odmítnutí Wisconsinu a Ohia mělo dle oznámení federálního ministerstva dopravy (Department of Transportation; DOT) z prosince 2010 přijít do Kalifornie v rámci ARRA dalších až 624 mil. USD (z původního balíku ve výši 1,195 mld. USD) a 9. května 2011 totéž ministerstvo vydalo zprávu o přesunu zhruba 300 mil. USD z více než 2mld. balíku, který měla na VRT v rámci ARRA obdržet Florida. CHSRA tak mohla potenciálně dostat z ARRA téměř 3,5 mld. USD. Jenže to se nestalo a i dnes tedy platí, že se CHSRA podařilo získat z ARRA jen oněch 2,553 mld. USD.

Již nyní můžeme předeslat, že podmínkou využití peněz z ARRA bylo jejich včasné vyčerpání, a to do 30. září 2017, a také propojení s dalšími zdroji (tzv. matching funds), což sice CHSRA mohla splnit díky občany posvěcené možnosti vydávání obligací, jenže to už bylo v onom roce ohroženo kvůli iniciování rozsáhlého soudního sporu (John Tos, Aaron Fukuda, and the Kings County Board of Supervisors v. California High-Speed Rail Authority; dále jen „John Tos…“), ve kterém se v zásadě vedla pře o to, zda CHSRA může vyhovět podmínkám daným v návrhu Proposition 1A.

V dubnu 2012 vydala CHSRA svůj další obchodní plán (dále také jen „OP 2012“), ve kterém rozvrhla nový rámec pro implementaci kalifornského vysokorychlostního železničního systému, jež měla probíhat v souladu s jinými státními, regionálními a místními investicemi a být součástí širšího celostátního programu na modernizaci železnic. Obchodní plán detailně uváděl, jakým způsobem by se měl systém budovat, když především potvrdil nutnost rozfázování realizace, o kterém se již diskutovalo v letech předešlých. Realizace se měla rozčlenit na první fázi, která bude zahrnovat VRT San Francisco – Los Angeles – Anaheim (cca 520 mil), a druhou fázi, kam bude spadat prodloužení VRT z Los Angeles do San Diega a větev do Sacramenta. Jenže i tyto dvě fáze, které platí dodnes, se jevily jako náročné na jednorázovou realizaci, načež bylo uvedeno, že je nutné provést ještě další členění.

Celý vysokorychlostní systém se proto rozdělil na několik projekčních sekcí a pro každou z nich se musí zpracovat samostatné posouzení vlivů na životní prostředí (tedy EIR/EIS). Ve většině případů není ještě EIR/EIS hotové, třebaže původní předpoklady hovořily o tom, že dnes už budou všechna EIR/EIS vydaná, a proto není přesná podoba vedení všech úseků úplně známá. Kromě toho nesmíme zapomínat na různé jedince či zájmová uskupení, kteří se snaží u soudu nejen EIR/EIS napadat. Projekční sekce byly k 1. listopadu 2017 takové:

• San Francisco – San Jose
• San Jose – Merced
• Merced – Sacramento
• Merced – Fresno
• Fresno – Bakersfield
• Bakersfield – Palmdale
• Palmdale – Burbank
• Burbank – Los Angeles
• Los Angeles – Anaheim
• Los Angeles – San Diego

Pokud jde o první fázi budování vysokorychlostní systému, tj. VRT San Francisco – Anaheim (viz obr. 1), OP 2012 provedl ještě další členění této fáze, a to na tři etapy (viz obr. 2), přičemž pro každou z nich vytyčil dva investiční scénáře, nazvané low-cost a high-cost. První etapu představoval tzv. Initial Operating Section („počáteční provozní úsek“, zkr. IOS), tj. úsek, který se postaví jako první, a to v oblasti Centrálního údolí, jež se z hlediska prosazení i realizace jevila jako nejsnadnější.

Podoba IOS se intenzivně řešila už dlouho před vydáním OP 2012. Pro potřeby posouzení byly určeny, i s ohledem na nutnost zajistit soběstačnost projektu (subvencované spoje totiž nejsou dle Proposition 1A připuštěny), dvě varianty, obě v rámci první fáze:

• IOS-North: San Jose – Merced – Bakersfield,
• IOS-South: Merced – Bakersfield – San Fernando Valley.

Obě varianty zahrnovaly společný úsek Madera – Bakersfield (mimo obě zmíněná města) o délce 130 mil (209 km), který měl být postaven nejdříve, a byl proto nazván jako „počáteční stavební segment“ (Initial Construction Segment; zkr. ICS). Původně se sice zdálo, že počáteční stavební segment bude kratší, neboť představenstvo CHSRA dne 2. prosince 2010 schválilo stavbu VRT jen na 65mílovém (105 km) úseku Madera (mimo) – Corcoran, nicméně zanedlouho byl ICS rozšířen více na jih, až k severní hranici Bakersfieldu, a také i na sever, přes Maderu k její severozápadní hranici. Ani hodnota 130 mil ale nezůstala konečná, jak ještě uvidíme.

Představenstvo CHSRA dalo v listopadu 2011 přednost variantě IOS-South, která měla dle OP 2012 měřit přibližně 300 mil (cca 483 km). Jedním z hlavních důvodů této volby byl fakt, že momentálně není mezi Bakersfieldem a hranicí metropolitní oblasti Los Angeles osobní železniční přeprava zajišťována (v daném úseku je sklonově i směrově náročná jednokolejná trať s dvoukolejnými oddíly, kterou intenzivně využívají nákladní vlaky) a Amtrak ji supluje na tomto úseku dopravou autobusovou. Zprovozněním IOS by tak došlo nejen k eliminaci kombinace vlak + bus, ale současně s tím by došlo i k citelnému zkrácení cestovních časů mezi severem a jihem Kalifornie, např. na trase Sacramento – Los Angeles ze stávajících téměř osmi hodin na o něco málo více než pět hodin.

Po dokončení první etapy se počítalo s tím, že by vysokorychlostní vlaky jezdily jen na IOS (tj. mezi městem Merced a San Fernando Valley) a na jeho koncích by cestující přestupovali do návazných konvenčních vlaků (cestujícím by však stačila jedna jízdenka), které už dokonce měly IOS začít využívat ve chvíli, kdy by byl k dispozici dokončený počáteční stavební segment. Konveční vlaky, které by tedy po IOS jezdily dříve (tehdy byl předpoklad od roku 2018) než vysokorychlostní soupravy (předpoklad byl od roku 2022), by však ještě dle OP 2012 ani po dokončení celého IOS neobsluhovaly San Francisco, neboť přímé konvenční kolejové spojení mezi Centrálním údolím a San Franciscem zatím neexistuje. Spolu s IOS zahrnovala první etapa dílčí úpravy na konvenčních tratích San Fernando Valley – Los Angeles (patří do sítě příměstských spojů zvané Metrolink) a Gilroy – San Jose – San Francisco (osobní provoz zde zajišťuje veřejný dopravce Caltrain). Pro realizaci první etapy byl low-cost scénář vyčíslen na 26,865 mld. USD dolarů a high-cost scénář na 31,339 mld. USD (v cenách roku 2011).

Po vybudování IOS mělo dojít na druhou etapu, jmenovitě na stavbu další části VRT, a sice z Mercedu do San Jose. Po jejím dostavění by vznikl systém zvaný jako „Bay to Basin“ neboli doslova „ze zálivu do pánve“. Po dokončení této akce, která rovněž předpokládala celkové uzpůsobení trati Caltrainu pro provoz vysokorychlostních jednotek, by se bylo možné bez přestupu dopravit ze San Fernando Valley až do San Francisca. Hodnota takto pojatého systému, nyní už o délce cca 410 mil (658 km), byla v low-cost variantě vyčíslena na 41,313 mld. USD a v high-cost variantě na 49,008 mld. USD.

Nakonec by došlo k realizaci třetí etapy, jmenovitě k postavení vysokorychlostního úseku San Fernando Valley – Los Angeles, čímž by byl vytvořen pro vysokorychlostní vlaky samostatný koridor San Jose – Los Angeles, a k uzpůsobení trati Los Angeles – Anaheim (ta je také součástí sítě příměstských spojů Metrolink) pro smíšený provoz vysokorychlostních a konvenčních spojů. Tímto by došlo k dokončení fáze číslo 1, která by v low-cost variantě stála 53,443 mld. USD a v high‑cost variantě 62,326 mld. USD.

Právě popsaný postup realizace vysokorychlostní sítě se stal také jedním z předmětů již vzpomínané soudní pře John Tos…, ve které se stěžovatelé snažili u soudu zjistit, zda tzv. blended  approach, tj. situace, kdy vysokorychlostní spoje využívají i konvenční síť a nevyužívají pouze vyhrazený koridor, vyhovuje definici vysokorychlostní železnice, tak jak byla myšlena v návrhu Proposition 1A, o kterém se veřejně hlasovalo. CHSRA v zásadě oponovala tím, že konečný cíl, tj. především zajistit přepravu cestujících dle jízdních dob uvedených v Proposition 1A, zůstal stejný a bude jej dosaženo, třebaže způsob, jakým bude kalifornská vysokorychlostní síť řešena a zprovozňována, se může u takto složitých projektů vyvíjet. Roku 2016 se soud v dané při postavil na stranu CHSRA, i když připustil, že v soudním sporu byly vzneseny závažné otázky. Tímto tedy není vyloučeno, že někdo otevře u soudu spor nový.

Každopádně současný kalifornský guvernér Edmund G. Brown, Jr., již roku 2012 veřejně zdůraznil přínosy vysokorychlostního systému pro svůj stát a jeho realizaci prohlásil za prioritu své administrativy, čímž navázal na svého předchůdce Arnolda Schwarzeneggera, který vysokorychlostní vlaky také podporoval. S příchodem léta onoho roku schválila kalifornská legislatura senátní zákon č. SB 1029, který umožnil čerpání 8 021 612 tis. USD ze státních (4 732 582 tis. USD, v podobě obligací vydaných díky Proposition 1A) a federálních zdrojů (3 289 030 tis. USD) na stavbu VRT v Centrálním údolí a realizaci 15 dalších železničních projektů, mezi něž se řadila i modernizace tzv. bookends, neboli konvenčních tratí, které budou sloužit jako koncové úseky vysokorychlostní sítě a bude na nich probíhat smíšený provoz. Pokud jde jen o čistě vysokorychlostní infrastrukturu, finance měly být vyhrazeny jednak pro realizaci počátečního provozního úseku (tj. IOS), na který mělo putovat 2 609 076 tis. USD z fondů Proposition 1A a 3 240 676 tis. USD z federálních zdrojů, a jednak na získávání pozemků a další projektování první a druhé fáze VRT, pro což bylo vyhrazeno 252 527 tis. USD, přičemž z federálních zdrojů mělo přijít 48 354 tis. USD. Na další železniční projekty se měly využít pouze prostředky získané díky Proposition 1A, a z prezentovaných čísel lze spočíst, že se mělo jednat o 1 919 333 tis. USD.

NA CESTĚ KE STAVBĚ

V době, kdy byl zákon č. SB 1029 předmětem schvalování, se otevírala cesta k výstavbě i po byrokratické stránce. Dne 3. května 2012 představenstvo CHSRA certifikovalo finální EIR/EIS pro projekční sekci Merced – Fresno a spolu s tím ještě schválilo některé další parametry VRT na předmětné sekci, a to v souladu se zákony California Environmental Quality Act (CEQA) a National Environmental Policy Act (NEPA), které musí být u veřejných staveb v Kalifornii dodržovány. FRA nedlouho poté, přesně dne 18. září 2012, vydala v souladu s NEPA tzv. record of decision (ROD; „záznam o rozhodnutí“), kterým májové kroky CHSRA schválila. V USA představuje ROD formální dokument zaznamenávající pro veřejnost rozhodnutí určité úřední instituce a v případě zkoumání vlivů stavby na životní prostředí představuje završení celého procesu.

Cesta ke stavbě ale ještě nebyla otevřená, protože bylo třeba vyčkat na rozhodnutí Surface Transportation Board (STB), což je regulatorní orgán působící pod federálním ministerstvem dopravy, jehož tři nejvyšší představitelé jsou jmenováni přímo prezidentem USA a potvrzováni na pětileté období federálním senátem. STB vykonává v USA regulatorní činnost v oblasti pozemní dopravy a s pomocí zaměstnaneckého korpusu tvořeného zhruba 150 experty se vyjadřuje především ke sporným právním otázkám. CHSRA se v březnu 2013 obrátila na STB se žádostí na udělení výjimky dle § 10502 hlavy 49 zákoníku USA (U.S. Code), díky které by nemusela na 65mílové projekční sekci Merced – Fresno plnit dopravní politiku federální vlády v oblasti železnic danou § 10101 hlavy 49 předmětného zákoníku. Dne 13. června 2013 STB výjimku udělil, a to po hlasování tříčlenného představenstva, které skončilo výsledkem 2 : 1.

O dva roky později, dne 7. května 2014, certifikovalo představenstvo CHSRA finální EIR/EIS pro projekční sekci Fresno – Bakersfield a na to navázala dne 27. června 2014 FRA, když vydala v souladu s NEPA příslušný ROD. CHSRA žádala STB o udělení výjimky již na konci září 2013, nicméně zde se celý proces o pár měsíců prodloužil, protože STB nechtěl podmíněně posvěcovat dosud nehotové posouzení vlivů na životní prostředí, takže teprve v polovině srpna 2014, necelý rok od podání žádosti, CHSRA výjimku na úsek Fresno – Bakersfield měřící 114 mil od STB získala, a to když STB rozhodl v její prospěch tímtéž poměrem hlasů 2 : 1. Oponenti projektu nicméně rozběhli současně až sedm soudních pří, ve kterých se v zásadě zpochybňoval způsob, jakým posouzení vlivů dané projekční sekce na životní prostředí proběhlo (debata se vedla o vyhovění požadavkům CEQA). CHSRA proto zažádala v říjnu 2014 STB o to, aby nebylo už jednou závazné právní stanovisko STB pro předmětnou projekční sekci soudně zpochybňováno, a STB na to v prosinci 2014 odpověděl vydáním obsáhlého vyjádření (Docket No. FD 35861), ve kterém žádosti CHSRA vyhověl. Nicméně na straně oponentů projektu se nadále hledají cesty, jak projekt buďto pozměnit, nebo úplně zastavit.

Počáteční stavební segment se mohl díky rozhodnutí STB z června 2013 rozestavět. Pro potřeby výběrových řízení byl ICS rozčleněn na tzv. pět stavebních balíčků. Ačkoli se zdálo, že během formulace těchto balíčků vykrystalizuje konečná celková délka ICS, nakonec ještě došlo k modifikacím, a ICS tak, alespoň prozatím, nabyl délky přibližně 119 mil.

K 1. listopadu 2017 sestával ICS z pěti balíčků:

• Balíček č. 1: Madera – Fresno

První balíček nejprve zahrnoval úsek o délce cca 29 mil, jenž byl vymezený třídou Avenue 17 v okrese Madera a třídou East American Avenue v okrese Fresno. V roce 2016 byl do balíčku začleněn i 3mílový úsek Avenue 17 – Avenue 19 (u budoucího kolejového trojúhelníku Chowchilla Wye), čímž se vyplnilo hluché místo na severním konci ICS, které původně žádný balíček neřešil. Na úseku se má mj. nacházet více než 10 mimoúrovňových křížení, 2 viadukty, 1 tunel a také most o délce 2,3 mil vedený přes řeku San Joaquin.

• Balíčky č. 2 a č. 3: Fresno – Tulare Kern/County Line

Sdružené stavební balíčky č. 2 a 3 zahrnují úsek o délce 65,5 mil, který začíná na konci balíčku č. 1, tj. na East American Avenue v okrese Fresno, a končí v okrese Tulare, a to jednu míli severně od hranice s okresem Kern. Na úseku bude několik desítek mimoúrovňových křížení (uvádí se 36), od podjezdů přes nadjezdy až po viadukty.

• Balíček č. 4: Tulare Kern/County Line – Poplar Avenue

Tento balíček zahrnuje úsek o délce 21,2 mil, který začíná v okrese Tulare jednu míli severně od hranice okresů Tulare a Kern, tj. na konci sdružených balíčků č. 2 a 3, a končí u křižovatky státní silnice č. 43 s třídou Poplar Avenue (severozápadně od obce Shafter). Původně měl být balíček o zhruba 8 mil delší, jenže město Bakersfield se po certifikaci EIR/EIS pro úsek Fresno – Bakersfield obrátilo na soud a žalobu proti CHSRA stáhlo výměnou za obnovení jednání ohledně přetrasování VRT na svém katastru. Na zkráceném úseku 4. balíčku si realizace VRT vyžádá především přeložku 4 mil kolejí dráhy BNSF Railway.

• Balíček č. 5: traťová infrastruktura

Součástí balíčku č. 5 by měla být pokládka kolejí, elektrizace i zřízení zabezpečovacího zařízení mezi Avenue 19 (okres Madera) a Poplar Avenue (okres Bakersfield), neboť předchozí balíčky zahrnují pouze výstavbu drážního tělesa. Podmínky balíčku č. 5 nebyly zatím přesně specifikovány.

Je třeba ještě uvést, že o osudu zhruba 8mílového úseku z Poplar Avenue k severní hranici Bakersfieldu, který byl z ICS vyňat, zatím nebylo rozhodnuto. Nadále se totiž čeká na vyhodnocení vlivů alternativních tras na životní prostředí, a i proto není CHSRA zatím s to určit, jestli se tento úsek dodatečně zahrne do balíčku č. 4 zpět, či nikoli.

V rámci ICS bude dále nutné vybudovat rozličná zázemí, například pro deponování vlakových souprav i údržbu celého vysokorychlostního systému. Protože zázemí mají v Centrálním údolí přinést dle odhadů zhruba více než 1 000 pracovních míst, navíc zpravidla velmi kvalifikovaných, a tedy dobře placených, začaly okresy podél ICS vyjadřovat o zázemí zájem. Očekávalo se, že rozhodnutí o lokalizaci některých zázemí padne již roku 2016, ale to se nakonec nestalo. CHSRA nedávno uvedla, že ještě není dovršen proces posuzování vlivů těchto zázemí na životní prostředí.

Vyznat se ve veřejně dostupných číslech je nesmírně obtížné, neboť v průběhu let byla měněna, pro kontrolu a lepší pochopení textu tedy může posloužit tabulka 1.

Tabulka 1 – Přehled dosavadní výstavby (k říjnu 2017) vzhledem k definovanému ICS a dvěma projekčním sekcím, kterých se dosavadní výstavba týkala

Protože víme, že první stavební balíček začíná na ulici Avenue 19, můžeme přibližně změřit vzdálenost od počátku tohoto balíčku do Mercedu. Ta na mapě vychází zhruba na nějakých 27 mil, ačkoli v tabulce je mil 37. Je tomu tak proto, že úsek vymezený Avenue 19 a budoucí stanicí Merced nezahrnuje jen trať spojující oba tyto body, ale i kolejový trojúhelník Chowchilla Wye, díky kterému bude možné do San Francisca směřovat od Sacramenta i od Los Angeles bez nutnosti změny směru jízdy. Jelikož je trojúhelník předmětem samostatného environmentálního posuzování, které v říjnu 2017 ještě běželo, je délka nerozestavěného úseku v rámci sekce Merced – Fresno vypočítána pouze na základě toho, co dosud oficiální prameny v této věci prezentovaly. Nebýt tedy zatím neznámé podoby trojúhelníku, dalo by se už s ohledem na získaná a výše prezentovaná povolení stavět až do Mercedu.

VÝBĚROVÁ ŘÍZENÍ

Zakázky na realizaci stavebních balíčků byly vyřešeny v podobě označované jako „design-build“. Vítěz výběrového řízení tedy musí nejen stavět, ale celou stavbu nejprve vyprojektovat.

Výběrové řízení na balíček č. 1 skončilo v polovině srpna 2013 vítězstvím společného podniku „Tutor Perini/Zachary/Parsons, A Joint Venture“. Kvůli problematickým výkupům se však se stavbou, kterou sdružené společnosti získaly díky nejnižší podané nabídce ve výši 985 142 530 USD, nemohlo okamžitě začít, a protože část toho balíčku zasahovala do projekční sekce Fresno – Bakersfield, muselo se čekat i na to, zda se podaří EIR/EIS pro tuto sekci včas (do 12. července 2014) schválit, jinak by se musel kontrakt upravit. FRA však, jak bylo před chvílí uvedeno, vydala ROD v červnu 2014, proto se nic měnit nemuselo. Na počátku roku 2016 se navíc CHSRA rozhodla, že se balíček č. 1 rozšíří o již vzpomínaný třímílový úsek v okrese Madera (Avenue 17 – Avenue 19). Smlouva se společným podnikem tedy byla na jaře 2016 změněna a hodnota zakázky byla navýšena o 154,6 mil. USD. Tento krok byl mimo jiné motivován snahou vyčerpat co nejvíce prostředků z ARRA.

Sdružené balíčky č. 2 a 3 připadly dne 11. prosince 2014 společnému podniku Dragados/Flatiron, který nabídl své služby za 1 234 567 890 USD.

Balíček č. 4 získalo v lednu 2016 konsorcium California Rail Builders, LLC, ve kterém figurují hned dva španělské subjekty, a sice Ferrovial S.A., přesně řečeno jeho pobočka Ferrovial Agroman US Corp., a Euroestudios, S.L., doplněné o houstonskou firmu OTHON, INC. Konsorcium požadovalo 347 557 000 USD.

Slavnostní rozběhnutí stavby vysokorychlostního systému, které se jmenovitě týkalo prvního stavebního balíčku patřícího do počátečního stavebního segmentu (tj. ICS), jenž je součástí počátečního provozního úseku (tj. IOS), a tento úsek pak spadá do první fáze realizace vysokorychlostního systému, se konalo dne 6. ledna 2015 ve Fresnu. První měsíce se práce omezovaly spíše na demolice a zábor pozemků, takže mnoho jedinců mělo pochyby o tom, že se VRT opravdu začne někdy rodit, zvláště když ještě v létě 2015 okolo tří čtvrtin pozemků nutných pro stavbu nebylo vykoupeno. Nicméně postupně se věci posouvaly kupředu a dnes už je stavba VRT rozběhlá.

SPORNÉ OTÁZKY

Z předchozích odstavců je zřejmé, že jen samotné plánování kalifornského vysokorychlostního systému si vyžádalo zhruba dvě desítky let. Navzdory tomu ale dosud není jasné, jak nakonec bude celý systém vypadat, a existují pádné obavy o to, jestli vůbec bude někdy dostavěn alespoň v takové podobě, jaká byla slibována voličům v Proposition 1A.

Roku 2016 vydala CHSRA nový obchodní plán, který ve věci počátečního provozního úseku uváděl, že namísto varianty IOS-South dostane přednost varianta IOS-North, neboť u finančně náročnější varianty IOS-South neexistují dostatečné disponibilní prostředky na realizaci. Varianta IOS-North, jak vyplývá z výše uvedeného, ale nepovede k tomu, že bude možné přepravovat cestující bez přesedání v Bakersfieldu, neboli bude umožněno pouze to, aby se lidé dostali ze San Francisca nejdále do Bakersfieldu (mezi San Franciscem a San Jose by ovšem nebyl provoz na samostatném tělese). CHSRA nyní plánuje, že vysokorychlostní vlaky vyjedou mezi San Franciscem a Centrálním údolím nejprve roku 2025 a mezi San Franciscem a Anaheimem až roku 2029. Dá se ovšem očekávat, že jakmile bude některý z dílčích úseků hotov, začne být přinejmenším částečně využíván konvenčními vlaky, přičemž se objevily zprávy, že by se po vysokorychlostní infrastruktuře mohly převážet i náklady. CHSRA v únoru 2017 uváděla, že ve stavbě už bylo všech 119 mil ICS a hodnota probíhající výstavby dosahovala více než 3 mld. USD (konečná hodnota celého ICS včetně různých technologií i zázemí ještě nemůže být stanovena, ale bude zřejmě minimálně 2násobná), nicméně intenzivní stavební aktivita je podle dostupných informací z října 2017 vysoká zatím jen v případě prvního stavebního balíčku.

Kamenem úrazu celého projektu jsou hlavně finance. Ačkoli návrh Proposition 1A hovořil o tom, že stavba kompletního vysokorychlostního systému v Kalifornii (San Francisco – Los Angeles – Anaheim a větve do San Diega a Sacramenta) vyjde na 45 mld. USD, odhady postupně rostly a dle obchodního plánu z roku 2016 má jen hodnota první fáze činit 64,2 mld. USD. To je sice o 3,4 mld. USD (cca 5 %) méně, než odhadoval OP 2014, ale pořád se jedná o vysoké číslo, které je kritiky s ohledem na dřívější informace o podstatně nižších nákladech, se kterými byli občané v minulosti konfrontováni, i tak napadáno. Najít dostatek prostředků pro dokončení první fáze bude velkým uměním, zvláště poté, co se ukázalo, že pro IOS-South se je nedokázalo ani po několika letech zajistit.

Pokud jde o čerpání přidělených prostředků, ani to nebylo dosud úplně ideální, i když je třeba říci, že rychlejší čerpání bylo nemalou měrou znemožněno v minulosti iniciovanými soudními spory. Zpráva kalifornské nestranické vládní agentury Legislative Analyst‘s Office (LAO) z března 2016 uvedla, že z 928,62 mil. USD poskytnutých díky Public Law 111-117 nebyl do konce listopadu 2015 vyčerpán ani cent a z prostředků ARRA se vyčerpalo jen 670 mil USD. Federální prostředky mimo ARRA zůstávaly i v říjnu 2017 netknuté, což ale nevadilo, protože jejich vyčerpání není datově omezeno. Důležitý je ovšem fakt, že se čerpání prostředků z ARRA nakonec podstatně zrychlilo. CHSRA se totiž do 30. června 2017 snažila navázat všechny došlé faktury právě na program ARRA, tak aby je stihla do konce září 2017 zpracovat a utraceno bylo vše. Jako překážka se jevila nutnost spárování peněz pocházejících z ARRA s dalšími zdroji, ale tato záležitost se vyřešila tak, že se většina prostředků z dalších zdrojů měla začít vyplácet až poté, co se utratí peníze z ARRA. V říjnu 2017 CHSRA mohla prohlásit, že se jí opravdu podařilo přidělené prostředky z ARRA ve výši 2,553 mld. USD utratit do posledního centu.

Dle obchodního plánu z roku 2016 má být z celkem 3,48 mld. USD z federálních zdrojů 3,165 mld. USD utraceno na ICS a 315 mil. na dokončení environmentálních posudků pro první fázi. Aby se však mohla celá částka 3,48 mld. USD utratit, stejně jako aby mohlo být utraceno 9,95 mld. USD pocházejících z vydaných obligací, musí kalifornští zákonodárci schválit další legislativu, neboť zatím (stav k říjnu 2017) nemohla CHSRA čerpat z federálních zdrojů více, než jí dovolil senátní zákon č. SB 1029, který více než 5 mld. USD z federálních zdrojů a obligací vydaných v rámci Proposition 1A neošetřil (jak víme z předchozího, posvěceno bylo čerpání jen 8 021 612 tis. USD). Jak uvedla CHSRA, další zákon se objeví tehdy, až to bude potřebné, zatím však ještě nedošlo ani k vyčerpání toho, co zákon SB 1029 povoloval.

Často se řešilo, jak zamíchá s kartami volba nového prezidenta USA. Donald Trump si v únoru 2017 při setkání s představiteli největších domácích aerolinek posteskl nad tím, že v USA nejsou žádné vysokorychlostní vlaky: „Nechci soupeřit s vaším byznysem, ale my nemáme jediný rychlý vlak.“ O pár dní dříve přitom přišla od kalifornských
republikánů zastoupených v Kongresu žádost, aby se už z federálních prostředků na projekt kalifornské VRT neposílaly další peníze. 

V polovině února 2017 čerstvě jmenovaná ministryně dopravy Elaine Chao zastavila plánovaný federální grant ve výši téměř 647 mil. USD na elektrizaci koridoru Caltrainu s tím, že se žádost o tyto prostředky bude posuzovat při řešení nového federálního rozpočtu. To by bylo velkým problémem, neboť ve světle současné preference IOS-North by případné větší zpoždění elektrizace znamenalo, že nebude umožněn provoz vysokorychlostních spojů až do San Francisca. V květnu 2017 však federální činovníci grant schválili.

Co se ukázalo jako další problém, jsou emisní povolenky. Těmi chtěla CHSRA financovat nemalou část výstavby VRT, nicméně prodej povolenek vázne a výnos z nich není takový, jaký byl očekáván. Na druhou stranu stavba VRT i v říjnu 2017 nadále běžela, a to za účasti zhruba 1 400 dělníků, kteří byli aktivní přímo na stavbě, a dále několika stovek společností nejen z Kalifornie, ale i zbytku USA, čímž se potvrzují slova o důležitosti tohoto projektu pro americkou ekonomiku. Na závěr tohoto příspěvku je ještě vhodné uvést, že výstavba VRT vyvolává i zlepšení neželezniční infrastruktury hned na několika místech Kalifornie (lepší komunikace pro pěší i automobily, kanalizace aj.), tudíž dochází k modernizaci nejen železniční dopravy na území tohoto amerického státu.

Autor děkuje za spolupráci California High-Speed Rail Authority.

Příspěvek byl vypracován za institucionální podpory Fakulty mezinárodních vztahů VŠE.

Selected financial and legal questions of the realization of the high-speed railway system in California
The paper clarifies the history of planning of the Californian high-speed rail system. It is attentive to a few main legal and financial questions that had had to be solved before the construction started and explains what challenges the whole project faces in present. The paper shows that the way from a first idea to the first stone laid was quite long, and that the project is still questioned by some groups, especially due to the high costs it conveys. There are however several positive effects the project will or may generate, while these are not always tied to railway transport only.

Autor

• Ing. Hinčica Vít Ph.D.