Společenská efektivnost dopravního systému

Zatímco je obecný princip efektivnosti – jako optimální poměr mezi vstupy (náklady) a výstupy (užitky) – široce akceptovaný ve všech oborech národního hospodářství i činnostech nevýrobního charakteru, způsob kalkulace tohoto principu v dopravě, tj. identifikace veličin a způsob jejich výsledné kvantifikace, zůstává předmětem diskuzí. Neméně důležité je posouzení úrovně vypočtené a skutečně dosažené efektivnosti a zhodnocení úsilí investora při jejím zvyšování, článek je proto zaměřen také na posuzování efektivnosti staveb do pozemních komunikací z hlediska výdajů státního rozpočtu do dopravní infrastruktury a na důsledky výstavby pozemních komunikací na národní hospodářství.

PODNIKOVÁ A SPOLEČENSKÁ EFEKTIVNOST
Princip rozhodování o individuálním záměru a veřejném záměru je stejný – vždy jsou posuzovány náklady a výnosy. Jak ve veřejném, tak i v komerčním sektoru je východiskem hodnocení investice zodpovězení těchto otázek – jestli je investice smysluplná, který z investičních projektů je tím nejlepším, a nejlepším podle jakých kritérií. Rozhodující kriteriální ukazatele, jež jsou základy rozhodnutí o realizovatelnosti investice na základě jednoznačného vyčíslení, jsou za daných podmínek použitelné jak v komerčním, tak i ve veřejném sektoru. Nicméně rozhodování o veřejném záměru je daleko komplexnější, neboť zohledňuje široké pole dopadů daného projektu na společnost. Soukromý sektor usiluje o maximalizaci zisku. Projekty jsou vybírány podle stupně jejich přispění k celkovým ziskům z mezního hlediska. Veřejný sektor bere při rozhodování o alokaci zdrojů z veřejného rozpočtu teoreticky v úvahu zájmy všech členů společnosti, a proto je pro něj podstatná maximalizace kvality společenského života, a tedy logicky i politické hledisko věci. Z tohoto důvodu je nutné zohlednit nejen přímé a nepřímé náklady, ale i změny v oblasti externalit (externích nákladů), které vznikají na základě realizace projektu veřejného sektoru.

Do měření efektivnosti investic z veřejných rozpočtů je nutné zahrnout všechny relevantní užitky a náklady související s daným projektem, a to ideálně v peněžních jednotkách. Monetární oceňování užitků a nákladů je velmi problematické, protože pro ně mnohdy neexistuje přímý trh, na jehož základě bychom je ocenili.

K posouzení efektivity jednotlivých veřejných projektů lze využít metod ekonomické analýzy, které si kladou za cíl měřitelně zjistit užitky a náklady různých variant rozhodnutí a na základě toho vybrat ty projekty nebo aktivity, které jsou schopné nejlépe přispět k prohloubení kvality společenského života. Ekonomické analýzy pracují jak se vstupy (náklady), tak i s výstupy (důsledky) jednotlivých projektových variant a zabývají se volbou mezi nimi. Můžeme se s nimi setkat u rozhodovacích procesů, kdy se vláda rozhoduje, zda zasáhnout v daném případě do soukromého jednání (z ohodnocení externích nákladů a užitků vyplyne potřeba státního zásahu nebo závěr, že externality nejsou významné, a proto zasahování ze strany státu je nepotřebné), kdy chce vláda realizovat konkrétní investiční záměr (hodnocení projektu ze společenského hlediska pomůže k rozhodnutí, zda investovat konkrétní veřejný projekt se závěrem ano či ne) a v neposlední řadě, kdy si vláda vytyčila cíl, kterého je potřeba dosáhnout (metody ekonomického hodnocení v této situaci pomohou k vytvoření pořadí projektů nebo projektových strategií na základě zadaných kritérií).

Vzhledem k tomu, že jedny z největších finančních prostředků z veřejných rozpočtů náleží investicím do dopravy – konkrétně dopravní infrastruktuře zejména pozemním stavbám – zaměřím se v následujícím textu na hodnocení ekonomické efektivnosti výstavby silničních komunikací. Výstavba pozemních komunikací je aktuálním a hojně diskutovaným tématem také proto, že současná silniční síť neodpovídá potřebám národní, potažmo evropské ekonomiky. Její další rozvoj je tedy zejména v aspektech výstavby nových dálničních tahů a zvyšování kapacity již existujících komunikací prvořadou strategií ekonomického rozvoje.

SILNIČNÍ DOPRAVA V SOCIOEKONOMICKÉM SYSTÉMU ČR
Přepravu osob a věcí v ČR zajišťuje doprava železniční, silniční, vodní, letecká a potrubní, mimoto provozují podniky MHD ve větších městech osobní dopravu.

Uvedené druhy dopravy, které ve svém celku tvoří dopravní systém státu, se vzájemně liší v technických, provozních, ekonomických a ekologických charakteristikách, přičemž platí, že cestující, resp. přepravce, není omezován ani v četnosti použití dopravy, ani ve volbě jejího druhu.

Pokud by dopravní systém vykazoval pouze kladné efekty – tj. přepravu osob a věcí – a podmínky na přepravním trhu byly harmonizovány, licence za přepravu nebo vynaložené náklady v individuální dopravě by hradily úplné náklady provozu včetně externalit, dosažená dělba přepravní práce by korespondovala s volbou uživatelů dopravních sítí – stejně by to nemuselo znamenat efektivnost dopravního systému, neboť jak cestující, tak přepravci berou při rozhodování v úvahu další charakteristiky (ekonomické, mimoekonomické), které cena dopravy nepostihuje, a které motivují uživatele dopravních sítí k volbě druhu dopravy v rozporu se zájmy a potřebami společnosti. Ve skutečnosti ceny za přepravu celkové náklady nehradí a externality, jakož i provoz silniční dopravy v důsledku poškozuje životní prostředí a zdraví obyvatel.

V Dopravní politice České republiky na léta 2005 až 2013 (usnesení vlády č. 822/2005) se konstatuje, že nedojde-li ke změně dosavadních tendencí ve struktuře druhů dopravy a v celkových výkonech dopravního systému, může se doprava stát limitujícím prvkem dalšího rozvoje ekonomiky a společnosti.

Výrazná dominance silniční dopravy jak v osobní, tak v nákladní dopravě a cíle dopravní politiky (tj. revitalizace železniční dopravy a harmonizace podmínek na přepravním trhu) implikují otázku, jak posuzovat investici do pozemních komunikací, u níž se podle platné metodiky prokáže efektivnost při rostoucích objemech silniční přepravy, když je požadavek dopravní politiky opačný.

Při vědomí, že automobilový průmysl je hlavním stimulátorem tvorby HDP a zaměstnanosti, nelze než konstatovat, že dynamický trend preferující silniční dopravu nedozná pravděpodobně větších změn a investice do pozemních komunikací budou vykazovat příznivou úroveň efektivnosti. Tento trend bude zřejmě pokračovat i v dalších letech, i když tempo zvyšování počtu automobilů a dopravních výkonů se může zpomalit v důsledku hospodářské recese a přijatých zákonů v sociální oblasti.

SPECIFIKA MĚŘENÍ EFEKTIVNOSTI INVESTIC DO POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ
Význam dopravy pro fungování socioekonomického systému
Význam dopravy pro fungování socioekonomického systému poznáme v okamžiku, kdy doprava nefunguje podle stanovených norem, nebo v extrémním případě přestane přepravovat osoby a věci. Nastane-li uvedená situace, je ochromena celá společnost i její ekonomika.

Multiplikační koeficient
Protože investice do dopravní infrastruktury silniční, železniční a vodní dopravy jsou financovány z veřejných zdrojů (tak jako do školství, zdravotnictví, obrany a výzkumu atd.), musí stát rozhodovat o alokaci omezených zdrojů, a to na základě efektivnosti. Na národohospodářské úrovni nebudou stačit standardní ukazatelé efektivnosti, neboť investice do dopravní infrastruktury a investice do školství mohou vykazovat stejnou efektivnost. Z tohoto důvodu je třeba do mezioborového rozdělování investic zapracovat koeficient, který by vyjadřoval význam investice daného oboru pro společnost.

Prozatím nebyly koeficienty významnosti oborů veřejného sektoru zpracovány a jejich stanovení – samo o sobě podobně jako jejich implementace – je tedy stále pod vlivem politických a zájmových skupin. Strategická rozhodnutí v oblasti rozdělování prostředků do jednotlivých oborů veřejného sektoru jsou přitom stále více žádoucí. Má-li být uplatnění multiplikačních koeficientů smysluplné, musí být zpracovány jednotnou metodikou pro všechny obory socioekonomického systému.

Naznačený problém přesahuje téma tohoto textu, platí nicméně, že podstata principu efektivnosti se na rozdíl od jeho kvantifikovaných kritérií (náklady, užitky a způsob jejich měření) nemění.

Pro stanovení koeficientu by bylo možné vycházet z HDP sníženého o podíl oboru na jeho tvorbě, jehož koeficient se měří. Praktická aplikace je však komplikována faktem, že u velké části aktivit veřejného sektoru se podíl na HDP nevykazuje.

U těchto oborů by možným řešením stanovení koeficientů mohlo být vytvoření týmu specialistů z různých vědních oborů, kteří by se pokusili identifikovat ukazatele významnosti a navrhnout jejich váhy v celkovém hodnocení. V čase by se ověřila účinnost a upravila jejich dosavadní výše s přihlédnutím k potřebám společnosti.

Jako aktuální příklad lze uvést snahu o zvýšení dotací do školství. Bez koeficientu významnosti, který by měl zahrnovat i podíl oboru na HDP, jsou tyto snahy zpravidla označovány za formu nátlaku (analogické metody by navíc mohly volit i další aktéři veřejného sektoru).

Infrastrukturní pojetí dopravy
Do výčtu specifik, která při měření efektivnosti investic do pozemních komunikací nelze opomenout, patří také infrastrukturní pojetí dopravy. Infrastrukturní odvětví národního hospodářství zajišťují předpoklady pro celkový rozvoj ekonomiky, především výrobní sféry. Kromě dopravního systému zde máme na mysli spoje, energetické zdroje, vodohospodářská zařízení, byty, školy, zdravotnictví, výzkumné instituce apod. Podle charakteru těchto odvětví se infrastruktura dělí na ekonomickou (např. dopravní a energetický systém) a sociální (byty, zdravotnictví, školy atd.)

Aby infrastruktura účinně napomáhala ekonomickému rozvoji, musí být dotována v předstihu. Jde převážně o oblast státních investic. Vklady do infrastruktury jsou pro soukromé podnikatele málo přitažlivé (zisky jsou malé, potřeba kapitálu velká a jeho návratnost pomalá) a stát nedisponuje dostatečným množstvím prostředků.

Kromě uvedených charakteristik se investice do pozemních komunikací dále vyznačují jednoúčelovostí, vysokými finančními nároky s relativně dlouhou dobou výstavby, prakticky trvalým ovlivňováním okolí, potřebou budování v předstihu, dlouhodobou projekcí, která je velmi obtížně zjistitelná, a rizikem v rozhodování i v plnění předpokládaných efektů.

SOUČASNÉ POSTUPY MĚŘENÍ EFEKTIVNOSTI INVESTIC DO POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ
Program hodnocení efektivnosti silničních staveb zpracovaný univerzitou v Birminghamu, převzatý do české aplikace pod označením Český systém hodnocení silnic (CSHS) s kalibrovanými daty pro ČR a zpracovaný Ředitelstvím silnic a dálnic ČR, umožňuje propočítat provozní náklady a některé externality – nehodovost a úspory času – uživatelů pozemních komunikací při použití nákladních automobilů, autobusů i osobních vozidel.

Náklady jsou diferencovány v položce odpisy a opotřebení pryžových obručí, spotřebě pohonných hmot a olejů (při jednotné ceně benzinu i nafty), zatímco u ostatních položek kalkulačního vzorce se předpokládá jednotná nákladová sazba (za hod. údržby a oprav, mzdy posádek, úroková sazba) i absolutní výše režie. Zatímco u nákladních vozidel a autobusů zahrnují náklady na ujetý km (finální kalkulační jednice) všechny položky kalkulačního vzorce, náklady individuální dopravy na shodnou kalkulační jednici zahrnují pouze náklady hrazené uživatelem. HDM-4 i CSHS umožňují též propočet nákladů na ujetý km v závislosti na podélné nerovnosti (R). Hodnoty jsou periodicky aktualizovány v závislosti na vývoji cen, nákladů a využití vozidel.

Praktická aplikace CSHS spočívá ve zjištění aktuální intenzity dopravního proudu ze sčítání dopravy na úseku pozemních komunikací, kde má být realizována investice. S použitím výhledových koeficientů růstu dopravy pro období 2005 až 2040 (počet let hodnocení se standardně předpokládá třicet roků) se odvodí předpokládaný rozsah dopravy a dopravních výkonů podle typu vozidel, který je využit pro propočty nákladů uživatelů i externalit. Dosazením vypočtených hodnot do ukazatelů pro hodnocení efektivnosti investic se získají podklady pro rozhodnutí o realizaci stavby. Ukazatele pro hodnocení efektivnosti investic se v CSHS počítají na úrovni ekonomických nákladů, tzn. bez daně z přidané hodnoty a spotřební daně. Vymezení kriteriálních ukazatelů je nutným předpokladem pro měření efektivnosti. Jejich vypovídací schopnost závisí na rozsahu vstupních hodnot a jejich spolehlivosti.

Z popisu metody hodnocení efektivnosti investic CSHS vyplynulo, že tato metoda omezuje účinky investic do staveb pozemních komunikací na efekty uživatelů a externality, aniž by brala v úvahu důsledky, které investování vyvolává v národním hospodářství, dynamice hrubého domácího produktu, přínosů pro státní rozpočet, zaměstnanosti, dělbě přepravní práce apod. Skutečné hodnoty ukazatelů by měly být pro výchozí stav investování uváděny pouze jako informace k investičním záměrům. Významný je podíl silniční dopravy na spotřební dani, který dosahuje 85 až 90 % z úhrnu a umožňuje financovat dopravní infrastruktury všech druhů dopravy. Tato problematika bude rozpracována v další části textu.

VLIV VÝSTAVBY POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ NA NÁRODNÍ HOSPODÁŘSTVÍ
Efektivnost investic do pozemních komunikací je žádoucí posuzovat nejen z hlediska nákladů a užitků uživatelům dopravních sítí nebo z hlediska důsledků dopravy na okolí, ale v neposlední řadě také z hlediska výdajů, které státní rozpočet na dopravní infrastrukturu vynakládá, resp. obecněji: z hlediska vlivu výstavby pozemních komunikací na národní hospodářství. Z toho logicky plyne, že je důležité posoudit úroveň vypočtené a skutečně dosažené efektivnosti a zhodnocení úsilí investora při jejím zvyšování.

Připomeňme si v této souvislosti, že zdroje investování do pozemních komunikací tvoří především daňové příjmy, jež jsou daňovým poplatníkem placené nezávisle na tom, v jaké míře tento poplatník pozemní komunikace využívá. Silniční doprava spotřebovává uhlovodíková paliva, která jsou zatížena spotřební daní. Spotřební daň je fiskální daní, a proto ji nelze považovat za zprostředkovanou úhradu nákladů dopravní infrastruktury – z toho však nevyplývá, že stát nemůže použít spotřební daň právě na financování dopravní infrastruktury.

Bezprostředním přínosem pro státní rozpočet je spotřební daň a DPH v cenách uhlovodíkových paliv, placené všemi uživateli pozemních komunikací. Na úhradě vynaložených investičních nákladů budou dále přispívat silniční daň, dálniční známky a mýto (pokud na dané komunikaci přichází v úvahu). Za přínos státnímu rozpočtu lze považovat též odvody DPH a daň z příjmu fyzických a právnických osob za realizované přepravní výkony.

Investování do pozemních komunikací (př. obchvat města) má tyto budoucí důsledky:

• zlepšení podmínek pro provozování silniční dopravy, tzn. zvýšení její kapacity, resp. snížení event. vyloučení vzniku kongescí, následkem čehož se sníží provozní náklady uživatelů pozemních komunikací,
• snížení externalit (míněny jsou nehody, exhalace, hluk apod.),
• možnost vyššího využití dopravních prostředků u nákladní dopravy, resp. možnosti zajistit objem přepravy s nižším počtem vozidel, přičemž tento efekt se samozřejmě promítne také do makroekonomických ukazatelů,
• přínos státnímu rozpočtu v tom smyslu, že bude možné hodnotit návratnost vložených prostředků na ukazateli daňových odvodů,
• změna cen pozemků a staveb v atrakčním obvodu modernizované komunikace a vytvoření vhodných podmínek pro vstup zahraničních investorů.

ZÁVĚR
Požadavky na vývoj dopravy a její funkci v socioekonomickém systému společnosti jsou v našich podmínkách formulovány v dopravní politice. Cíle i nástroje jejich zajištění vycházejí z podmínek tržní ekonomiky, svobodné volby uživatelů dopravních sítí (cestující, přepravci) v rozsahu použití dopravy i volby druhu dopravy včetně individuálního motorismu a technických, provozních, ekonomických a ekologických charakteristik druhů dopravy. Důsledkem je požadavek na uplatnění tržních cen v dopravě, které uhradí náklady společnosti spojené s provozem včetně dopravní infrastruktury a externality.

Samozřejmým předpokladem vynaložení finančních prostředků na financování investičních akcí a údržby a opravy v dopravě železniční, silniční a vodní je posouzení efektivnosti „měřené na celospolečenské úrovni“. V tom se metodika hodnocení investic do pozemních komunikací liší od obdobných propočtů prováděných na podnikové úrovni. Princip efektivnosti je vždy v poměřování vstupů (vynaložených nákladů) a výstupů (dosažených užitků) – v dopravě je zjištění obou hodnot a jejich monetární vyjádření problematické.

Propočty efektivnosti musí vycházet z reálných nároků na přepravu, neboť nesplnění předpokladů povede k neúčelnému vynaložení společenských zdrojů (investice do dopravní infrastruktury jsou financovány ze státního rozpočtu), které mohly být vynaloženy efektivněji.

Efektivnost investic v konkrétním druhu dopravy musí být posuzována nejenom z hlediska užitků pro druh dopravy, ale též z hlediska plnění cílů dopravní politiky.

Provoz dopravy kromě kladných efektů (přeprava osob a věcí) produkuje nežádoucí výstupy, které negativním způsobem poškozují zdraví populace a životní prostředí. Jde o externality, které je třeba zahrnout do měření efektivnosti. Jejich obvyklý výčet zahrnuje hodnotu času cestujících, hodnotu času při přepravě zboží, ztráty z dopravního hluku, ztráty z exhalací, ztráty z dopravních nehod.

Většinu efektů investování do pozemních komunikací získají provozovatelé silniční dopravy, zatímco úloha státu se omezuje na financování. Je proto logické, že stát musí mít zájem nejen na efektech uživatelů a společnosti, ale i na tom, zdali jejich daňové odvody uhradí vynaložené investiční náklady.

Tento článek vznikl jako součást výzkumného záměru „Rozvoj metod návrhu a provozu dopravních sítí z hlediska jejich optimalizace“ (MSM6840770043) financovaného Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy na Českém vysokém učení technickém v Praze, Fakultě dopravní.

RECENZE
Článok je spracovaný na vysokej odbornej úrovni. Prináša nový pohľad na spoločenskú efektívnosť dopravného systému, ktorý podľa mojich znalostí doteraz nebol publikovaný.

doc. Ing. Miloš Poliak, PhD.,
milos.poliak@fpedas.uniza.sk,
Fakulta prevádzky a ekonomiky dopravy a spojov,
Žilinská univerzita v Žiline 

LITERATURA:
[1] Duchoň, B.: Inženýrská ekonomika, C. H. Beck, Praha 2007, ISBN 978-80-7179-763-0
[2] Duchoň, B. a kol.: Ekonomika zavádění alternativních paliv v dopravě a možnosti internalizace externích nákladů dopravy v České republice, Ústav ekonomiky a managementu dopravy a telekomunikací, Fakulta dopravní, 2004–2006, 1F44E/022/210
[3] Eisler, J., Kosina, I.: Kalkulace nákladů v dopravě, Univerzita Pardubice, 2000, ISBN 80-7194-246-4
[4] Faifrová, V.: Náklady a užitky ve veřejných projektech, disertační práce, Praha 2008
[5] Fiala, P.: Modely a metody rozhodování, Oeconomica, Praha 2003
[6] Jackson, P., M., Brown, C., V.: Ekonomie veřejného sektoru, Eurolex Bohemia s.r.o., Praha 2003, první vydání, ISBN 80-86432-09-2
[7] Melichar, V., Ježek, J.: Ekonomika dopravního podniku, Univerzita Pardubice, 2001, ISBN 80-7194-359-2
[8] Ministerstvo dopravy ČR, 2007: Prováděcí pokyny pro hodnocení efektivnosti silničních a dálničních staveb v investičních záměrech, Praha, 2004
[9] Ochrana, F.: Veřejné zakázky, Ekopress, Praha 2004
[10] Stiglitz, J., E.: Ekonomie veřejného sektoru, Grada Publishing 1997, ISBN 80-7169-454-1
[11] Synek a kol.: Manažerská ekonomika, Grada Publishing, Praha, 2003
[12] Zelený, L.: Doprava (Ekonomické souvislosti rozvoje), VŠE Praha, Praha 1998, ISBN 80-7079-402-X
[13] Webové stránky Ministerstva dopravy ČR: http://www.mdcr.cz (Dopravní politika)
[14] Webové stránky Státního fondu dopravní infrastruktury: http://www.sfdi.cz
[15] Webové stránky Ředitelství silnic a dálnic ČR: http://www.rsd.cz

Social Efficiency of the Transport System
The assumption of using resources for financing investment events and maintenance and repair in the railway transport, road transport and water transport is assessed through the efficiency only „measured on the national level“. This is the difference between the methodology of assessment of investing into roads and similar calculations made on the company level. The efficiency principle is based on the proportion of inputs (incurred costs) and outputs (achieved benefits) – in transport finding out both values and their monetary expression is difficult.

Autor

• Ing. Faifrová Veronika Ph.D.