Řízení projektů dopravní infrastruktury a jejich financování

• Foto

Nástrojem pro zvýšení hodnoty projektu nebo snížení nákladu projektu je Projektové přehodnocení týmem expertů – Value Engineering, což je analýza funkčnosti, specifikací, tendrových dokumentů a s tím spojenými náklady. Možnosti uplatnění Projektového přehodnocení zejména u dopravních projektů jsou obsahem tohoto článku.

Každý rozsáhlý dopravní projekt prochází od svého zrodu až do realizace předem stanovenými procesy a návrhy, které zaručují jeho funkčnost v určité cenové relaci – dle přání zadavatele. Není neobvyklé, že tyto procesy a návrhy, za jistých okolností, způsobují prodražování projektu od původního předběžného odhadu, a to ať už z důvodů ovlivnitelných (umístění, výběr trasy, počet křižovatek atd.) nebo z důvodů, na které má zadavatel vliv minimální nebo žádný (cena materiálů, inflace atd.). V každém případě je důležité, aby se systémově nastavil takový proces řízení projektu a kontroly projektových nákladů, který by v mezích možností zaručil co nejekonomičtější realizaci a zamezil zbytečnému zdražování projektu ovlivnitelnými faktory.

PROCES ŘÍZENÍ A KONTROLY NÁKLADŮ
Nejúčinnějším procesem řízení a kontroly nákladů je takový proces, který klade důraz nejen na účel projektu, ale také na harmonogram a cenu od úvodní inženýrské dokumentace až po jeho realizaci. Schéma přípravy a realizace projektu je uvedeno na obr. 1. Již první studie (Úvodní studie) musí mít svůj předběžný odhad nákladů, který je připraven experty a znalci cen projektových a stavebních prací. Většinou jsou tyto první “odhady” vypracovány na základě historických dat (ceny jednotek a segmentů jako např. m² definované silnice, mostu atd.).
Tyto odhady nákladů jsou dále použity v procesu ekonomického hodnocení užitečnosti projektu.

Při dalších fázích inženýrské přípravy a realizace projektu musí docházet k přehodnocování rozpočtu projektu v závislosti na projektových změnách, a dojde-li k neúměrnému navýšení nákladů v porovnání k předpokládané ceně projektu, je buď ve fázi inženýrské přípravy příslušná část vrácena k přepracování, nebo v realizační fázi musí dojít ke zdůvodnění navýšení ceny projektu, následnému schválení a zajištění dalšího financování. Předností této metodologie je, že dokáže s předpokládanou odchylkou 10 až 30 % (odchylka od odhadu nákladů v Úvodní studii až 30 % vychází z metodiky Světové banky na této úrovni rozhodování [1]) zpracovat základní technicko-ekonomické podklady projektu ve variantním uspořádání pro rozhodovací procesy včetně analýzy rizik, a to bez nákladné a časově náročné podrobné projektové přípravy. U projektů s veřejnou podporou nejsou obvykle do nákladů zahrnuty přípravné fáze inženýrské dokumentace. Tato metodologie je ekonomicky významná z toho důvodu, že minimalizuje náklady přípravných prací před rozhodnutím o realizaci, nebo zastavení projektu. V případě zastavení projektu se jedná o tzv. „utopené náklady“ (sunk cost). Stejnou metodologii je možné použít i v další fázi realizace schváleného projektu na základě zpracování inženýrské dokumentace. I v této fázi je nutné realizovat celý logický rámec metodologického modelu, a pokud je odchylka od rozpočtu projektu větší než 30 %, je nutné provést analýzu důvodů této odchylky.

Z hlediska dat nákladů navržená metodologie může pracovat s:

• bázemi znalostí a normativů jednotlivých částí projektu,
• expertními odhady chybějících dalších dat,
• převzetím dat z analogických projektů (historických dat),
• kombinací historických dat a skutečných vypočtených nákladů.

Jedním z mála podkladů pro expertní inženýrské odhady nákladů silničních staveb jsou Cenové normativy staveb pozemních komunikací 2008 [3]. Tyto cenové normativy byly vypracovány v roce 2007 expertní pracovní skupinou Fakulty dopravní ČVUT, vedenou prof. Ing. Petrem Moosem, CSc., na základě požadavku Ministerstva dopravy ČR. Slouží především pro stanovení ceny dopravní stavby v úrovni zpracování jejího Investičního záměru. V dalších stupních přípravy nebo zadání stavby mohou mít výpočty s pomocí těchto normativů funkci srovnávací. Podmínkou použití těchto cenových normativů je znalost posuzovaného projektu, který by měl být v příloze ocenění stručně popsán v rozsahu, který je podkladem ocenění (zejména jeho expertní části). Předpokladem je též zkušenost zpracovatele cenového propočtu s projektováním a oceňováním projektů staveb dopravní infrastruktury. Uvedené normativy byly v roce 2009 zaslány schvalovacím dopisem ministra dopravy ČR na příspěvkovou organizaci Ředitelství silnic a dálnic ČR (ŘSD ČR) s pokynem, aby ŘSD využívalo tyto normativy v souladu s postupem „Aplikace cenových normativů v investičním procesu“, který byl zpracován ve formě vývojového diagramu Státním fondem dopravní infrastruktury (SFDI).

V popisovaném návrhu přípravy a realizace projektů dle obr. 1 jsou u projektů staveb pozemních komunikací uvedené cenové normativy využitelné ve fázi Úvodní studie a Investičního záměru.

Dále byly uvedené cenové normativy (mimo předmět tohoto článku) využity v analytické studii Fakulty dopravní ČVUT a firmy Deloitte Advisory s. r. o. pod názvem „Metodika a kalkulace maximálního váženého průměrného mýtného pro notifikace mýtného systému v ČR u Evropské komise“. Pro stanovení nákladů na pozemní komunikace byla využita metoda Perpentual Inventory Method (PIM), která vychází ze znalosti ročních nákladů vynaložených v minulosti na silniční infrastrukturu a v rámci této metody byly pro stanovení hodnoty dálniční sítě postavené od roku 1978 do roku 1989 užity cenové normativy 2008.

Analýza rizik nebo také metoda pro hodnocení rizika (Failure Mode and Effect Analysis) se používá při hodnocení variant projektu, případně pro hodnocení rizik celého projektu. Riziko definujeme jako jakýkoliv faktor (faktor rizika), který může negativně ovlivnit očekávané výsledky posuzovaných variant. Pro každou posuzovanou variantu řešení je nutné definovat:

• rizikové faktory, což je jakákoliv událost, která s jistou pravděpodobností může ovlivnit posuzovanou variantu projektu, případně celý projekt. Zde je nutné dále rozlišit, které faktory jsou podstatné a významně ovlivňují posuzovanou variantu, a které jsou méně významné či zanedbatelné a lze je vynechat,
• zásady hodnocení rizika (stanovení významnosti rizikových faktorů).

Expertní hodnocení významnosti rizikových faktorů je založeno na posouzení této významnosti skupinou expertů, kteří mají dostatečné znalosti a zkušenosti s přípravou a realizací obdobných projektů v minulosti. Hodnocení významnosti faktorů rizika je prováděno ve dvou kategoriích, a sice:

• Pravděpodobnost výskytu faktoru rizika, kdy se obvykle definuje několik stupňů pravděpodobnosti (např. Stupeň 1 – výskyt faktoru  rizika je nepravděpodobný, až Stupeň 5 – výskyt faktoru rizika je velmi pravděpodobný). Příkladem může být rizikový faktor „Překročení investičních nákladů“, kdy se hodnotí pravděpodobnost výskytu tohoto rizikového faktoru u hodnoceného projektu. Příklad: stavba se nachází v území, kde lze očekávat archeologické nálezy, nelze však stanovit, jakého budou rozsahu. Náklady archeologického průzkumu nese investor a nelze dopředu odhadnout dobu trvání ani výši nákladů,
• Intenzita negativního dopadu rizikového faktoru na posuzovanou variantu.
  Při tomto hodnocení je rizikový faktor tím významnější, čím vyšší je pravděpodobnost jeho výskytu, a čím vyšší je intenzita jeho negativního dopadu na hodnocenou variantu nebo projekt. Příkladem hodnocení intenzity negativního dopadu již uvedeného příkladného rizikového faktoru „Překročení investičních nákladů“ může být i maximální hodnota, neboť u řady projektů finančně řízených dle navržené metodologie by překročení investičních nákladů o danou toleranci mělo mít za následek finanční prověření celého projektu.
  
  Jak je z definice rizikové analýzy zřejmé, velmi podstatnou a zásadní úlohu hraje úroveň expertního hodnocení a kvalifikace a zkušenosti členů expertního týmu.
  
  Výsledkem celého postupu je zpracovaný investiční záměr (Investiční záměr), jehož součástí je i analýza nákladů a výnosů CBA (Cost Benefit Analysis) a případně i riziková analýza. Investiční záměr je dostatečným podkladem pro rozhodnutí, zda v projektu pokračovat, či projekt zastavit.
  
  V případě rozhodnutí projekt realizovat, zadavatel zadá vypracování Dokumentace pro územní rozhodnutí (DÚR), která už je daleko detailnější než dokumentace připravená v investičním záměru (má k dispozici základní geodetický a geologický průzkum, zabývá se technologiemi, materiály, analyzuje alternativy atd.), také obsahuje technické specifikace, harmonogram a detailní propočet nákladů. Tyto odhady jsou již připraveny na základě standardních postupů výpočtu nákladů jednotlivých položek použitím statistických dat “data base”, které již mohou byt použity pro rozpočty zadavatele v časovém horizontu odpovídajícímu začátku realizace projektu. Tak jako ve fázi přípravy investičního záměru, dojde-li k neúměrnému navýšení nákladů v porovnání k předpokládané ceně projektu, zadavatel musí být neprodleně informován o navýšení ceny a jejích důvodech. Jestliže k takové situaci dojde, tak to musí být zase jen v situaci, ve které zadavatel ještě může rozhodnout buď o přepracování projektu, nebo jeho cenové navýšení schválit. Tyto odhady nákladů by se již neměly podstatně lišit od odhadů nákladů, které budou vypočteny na základě konečné projektové dokumentace. Tato projektová dokumentace (DUR) je také podkladem pro zpracování dokumentace EIA (Environmental Impact Assessment) – vyhodnocení vlivu stavby na životní prostředí. Výsledkem tohoto postupu je vydání úředního dokumentu dle stavebního zákona ÚR – Územní rozhodnutí.

Navržený postup finančního řízení projektu pracuje s následujícími předpoklady:

• Od fáze vydaného pravomocného Územního rozhodnutí bude v dalším průběhu projektu sledován nákladový rozpočet projektu s tím, že odchylka od propočtu nákladů v DÚR nepřekročí ±10 %;
• V případě překročení této odchylky bude provedena detailní kontrola a v případě oprávněnosti bude rozpočet změněn se současným zajištěním financování v případě potřeby navýšení rozpočtu;
• Projekt bude dvakrát posouzen v rámci Projektového přehodnocení (Value Engineering – VE), Varianta A a B dle obr. 1.

Po schválení této fáze projektu, zadavatel zadá vypracování projektové dokumentace pro Stavební povolení a tendrové dokumentace včetně technických specifikací a konečných odhadů nákladů “final cost estimate” a harmonogramu. Tyto konečné odhady nákladů by měly být vypracovány ve standardní tabulkové podobě, měly by být transparentní a konečná suma by se neměla lišit od nejvýhodnějších nabídek více než 10 %. Jen ve výjimečných případech dochází k větším odchylkám a takové odchylky, ať jsou vyšší nebo nižší, jsou vždy podrobeny detailním analýzám.

PROJEKTOVÉ PŘEHODNOCENÍ – VALUE ENGINEERING (VE)
Nástrojem, jak udržet náklady v předpokládaných mezích, je VE. VE je nástrojem revize již vyprojektované stavby za účelem zvýšení hodnoty projektu analýzou funkčnosti/specifikací, a s tím spojenými náklady. VE je nejúčinnější v komplexních nebo nestandardních stavbách a také ve stavbách, u kterých nebyla možnost použití již dříve ověřených standardních prvků. VE se snaží najít rovnováhu mezi funkčností, kvalitou, bezpečností a cenou stavby a následné údržby. Tento popis se zabývá dvěma základními alternativami VE:

a) Na žádost zadavatele provede expertní tým jmenovaný zadavatelem prověření zpracované projektové dokumentace, ale ještě před zahájením výběrového řízení na zhotovitelskou firmu,
b) Na žádost zhotovitele, kdy po uzavření kontraktu s dodavatelskou firmou přijde firma s návrhem úspor přijatelných pro zadavatele.

Alternativa a) může být použita v případě, že projekt byl připraven již před delším časem a některé okolnosti se změnily, nebo se během přípravy projektové dokumentace projektu průběžně neoptimalizovala funkčnost a specifikace, nebo projektová dokumentace nebrala v úvahu následnou údržbu, či „life cycle value“. Někdy se také stává, že navržené segmenty výstavby nebraly v úvahu vytíženost nebo specializaci stavebních firem nebo na příklad možnost vyčlenění velkého přemostění z kontraktu výstavby dálnice do samostatného kontraktu, což lze řešit zpracováním několika projektových dokumentací. Také je velmi často nutné posoudit, zda pro velké mostní konstrukce byl navržen optimální materiál – železobeton, nebo ocel a typ mostní konstrukce v závislosti na výhledových cenách betonu a oceli (není neobvyklé připravit dvojí dokumentaci v případě nestálých cen).

Dále by se revize měla týkat co největší unifikace malých a středních přemostění a jakýchkoliv jiných opakujících se konstrukcí, odvodnění, svahů, propustků, typu materiálů, optimalizace údržby a bezpečnosti. Při VE se také velká pozornost soustřeďuje na analýzu písemných dokumentů, týkajících se technických postupů, technologií, specifikací, tendrových dokumentů, administrace projektu, pojištění, záruk a návrhu kontraktu mezi zadávajícím a stavební firmou.

Tento druh VE je většinou proveden na žádost zadavatele multidisciplinární skupinou expertů ze všech klíčových oborů od inženýrů přes praktické stavební experty, estimátory až po osoby zkušené v údržbě dálnic a zajištění dopravy během výstavby. Pro každou prověřovanou zakázku/projekt by mělo být vypsáno výběrové řízení na zpracovatele VE.

Alternativa b) by měla být použita v případě, že v dokumentech pro veřejnou zakázku taková možnost bude připuštěna a odměna stavební firmě definována (většinou procentuální dělba o cenový rozdíl). Stavební firmy se zúčastní výběrového řízení na základě zveřejněných dokumentů a zadavatel uzavře kontrakt s vybranou firmou. Následně vybraná firma může navrhnout zadavateli možné alternativy vedoucí ke snížení ceny (deviace od originálních dokumentů) a zadavatel po projednání je schválí nebo zamítne. Většinou se jedná o technologické postupy, změny typu materiálů a jiné návrhy, které nemají vliv na funkčnost, bezpečnost a kvalitu projektu. Je nutno konstatovat, že v tomto případě mohou navržené změny vést ke změně stavebního povolení, a tím ke zdržení stavby. Při velkém rozsahu stavby však lze stanovit etapizaci tak, že konečný termín bude dodržen.

Tento druh VE je navržen a zpracován stavební firmou a následně projednán technicky a cenově se zadavatelem. Takovéto navržené změny jsou většinou specifické, každá stavební firma má jiné stavební postupy, možnosti nákupu, vztahy se subdodavateli a není na závadu takové návrhy využít. Mezi kriteria by měla být zařazena vazba mezi odměnou za zpracování VE, procenty snížení ceny prověřované zakázky, reference a kvalifikace zpracovatele VE.

ZÁVĚR
Metodologie finančního řízení projektů je navržena pro podstatné zlepšení finančního řízení zejména rozsáhlých projektů dopravní infrastruktury. Tato metodologie uvažuje s tím, že od fáze vydaného Územního rozhodnutí bude v dalším průběhu projektu sledován nákladový rozpočet projektu s tím, že odchylka od propočtu nákladů v DÚR nepřekročí ±10 %.

V případě překročení této odchylky bude provedena detailní kontrola a v případě oprávněnosti bude rozpočet změněn se současným zajištěním financování v případě potřeby navýšení rozpočtu.

Projekt bude dvakrát posouzen v rámci Projektového přehodnocení (Value Engineering – VE), Varianta A a B dle obr. 1.

Projektové přehodnocení – Value Engineering (VE)
VE je nástrojem revize již vyprojektované stavby za účelem zjištění hodnoty projektu analýzou funkčnosti/specifikací, a s tím spojenými náklady. VE je nejúčinnější v komplexních nebo nestandardních stavbách. VE se snaží najít rovnováhu mezi funkčností, kvalitou, bezpečností a cenou výstavby a údržby. Tento popis se zabývá dvěma základními alternativami VE:

A) po ukončení projektové dokumentace, ale ještě před výběrem stavební firmy, B) po uzavření kontraktu s dodavatelskou firmou, firma navrhne úspory, které jsou z hlediska ostatních parametrů projektu přijatelné pro zadavatele.

Je nutné zajistit maximální standardizaci stavebních komponent a dále standardizaci tendrových dokumentací včetně vyžadování pojištění – „performance bond“.

Nutným předpokladem zavedení navržené metodologie finančního řízení projektů je zajištění zpracovávání znalostních databází, aktualizace normativů staveb pozemních komunikací a dalších obdobných bází dat.

RECENZE
Systémové pojetí tvorby, implementace a realizace činností v rámci projektů nabízí nejen ekonomicky efektivnější řešení, ale nabízí též efektivní řízení rizik. Recenzovaný článek je dobrým příkladem formulace přístupu k systémovému vyjádření projektového řízení. Tato skutečnost je zvlášť významná v případě projektů s veřejnou podporou.

Autoři se v úvodní části článku snaží poukázat na světově platné metodiky. Zdůrazňují významnou úlohu aktualizovaných normativů cen prvků a služeb užitých v daných projektech. Neméně významnou je část článku, kde se autoři rozepisují o hodnocení rizik. Vedle pravděpodobnosti výskytu faktoru rizika do procesu řízení akceptují intenzitu negativního dopadu rizikových faktorů na posuzovanou variantu.

Velmi souhlasím s autory, když tvrdí, že významnou roli v úspěšnosti projektu hraje expertní hodnocení, expertní supervize v projektu. Zajímavým a přínosným je odstavec, který se týká projektového přehodnocení (Value Engineeringu).

Závěrem si dovolím konstatovat, že je možno článek považovat za vhodnou metodologii finančního řízení infrastrukturních projektů, jejíž uplatnění přispěje k lepšímu využití finančních prostředků v investičních projektech v dopravě. Doporučuji článek k publikaci.

prof. Ing. Petr Moos, CSc.,
moos@fd.cvut.cz,
prorektor pro rozvoj ČVUT
 

LITERATURA:
[1] Abd-El Rahman Khane: Manual for the Preparation of Industrial Feasibility Studies, United Nations Industrial Development Organization, United Nations publications, Sales No:E,78.II.B.5
[2] Nováková, H.: Metodologie návrhu technologických a logistických center, disertační práce, Fakulta dopravní ČVUT, 2010
[3] CENOVÉ NORMATIVY STAVEB POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ 2008. FD ČVUT, 2007
[4] Guidelines on Preparing Engineers´s Estimate Bid Reviews and Evaluation, January 20, 2004 (U.S. Department of Transportation, Federal Highway Administration, www.fhwa.dot.gov)
[5] Moos, P. – Lehovec, F. – Bína, L. – Skurovec, V.: Struktura souborů normativů typizovaných úseků silničních dopravních staveb – vyhodnocení situace v zemích EU a dalších dostupných zemích formou benchmarking- Analýza tvorby rozpočtů staveb u projektových a realizačních organizací v ČR. [Výzkumná zpráva]. Praha: ČVUT, Fakulta dopravní, 2007. 31122007. 34 s.
[6] Štědroň, Bohumír; Budiš, Petr; Štědroň jr., Bohumír. Marketing a nová ekonomika. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2009. 198 s. ISBN 978-80-7400-146-8

Road Infrastructure Project Management and Its Financing
All large projects, from their inception to their completion, follow certain processes, undergo evaluations of different designs, while at the same time, assuring project functionality at certain costs acceptable to the owner. The most efficient process to manage cost is a process which puts emphasis not only on functionality, but also keep prices and schedule in check from project inception to the completion of construction. To keep project cost within certain parameters, there is a need to begin the project with a realistic budget and to have reliable pricing data. In addition, during the development phase, the project cost must be recalculated and, if necessary, adjusted. Another tool to increase project value or decrease cost is to perform Value Engineering, ie. an analysis of project functionality, specifications, tender documents and other project aspects by a team of experts. This paper describes Value Engineering and how such experts efforts would be applied and benefit transportation projects.

Autoři

• Doc. Ing. Bína Ladislav CSc.
• Ing. Nováková Helena Ph.D.
• Ing. Srkal Milota K.

Řízení projektů dopravní infrastruktury a jejich financování