Je reálné využití partnerství veřejného a soukromého sektoru při správě a údržbě pozemních komunikací?

• Foto

Dosavadní „cvičné“ rozvahy na téma využití PPP při správě a údržbě pozemních komunikací nicméně vedly k nejednotným názorům a, co je mnohem zásadnější, v podstatě potvrdily přetrvávající nevyzrálost našeho prostředí pro širší rozvinutí alternativních modelů. Za klíčové důvody lze považovat několik faktorů. Chápání PPP modelů je mnohdy deformované a v zásadě nemá potřebnou politickou podporu a jednotu v postojích. Z pohledu veřejného sektoru se obáváme ztráty kontroly nad systémem, který umožňuje řadu parametrů určovat a ovlivňovat. V důsledku nevhodného přístupu míchajícího zjednodušeně „jablka s hruškami“ v řadě případů, je dnes živeno přesvědčení, že je to drahý způsob pořízení investice do infrastruktury.

UMĚLE VYTVÁŘENÉ PŘEKÁŽKY ALTERNATIVNÍCH MODELŮ
Od roku 2005, kdy vznikla Asociace pro PPP se širokou základnou členů privátního sektoru a následně při Ministerstvu financí ČR samostatné PPP centrum, byla publikována řada příspěvků a každoročně se uskutečňuje velký počet konferencí, kde je snahou přenášet zkušenosti a formou případových studií poukazovat na silné i slabé stránky využití této metody realizace infrastrukturních projektů. Současně bylo opakovaně poukázáno na některé mýty a méně šťastné interpretace, s nimiž se pravidelně lze setkat. Je vhodné některé  skutečnosti deformující PPP proto znovu uvést.

Pokud bychom se uchýlili k velmi jednoduchému porovnání investičních nákladů realizace infrastrukturní investice veřejnou zakázkou a některým z modelů PPP, potom vlastní investice bude zpravidla v druhém případě vždy dražší, což vyplývá ze samé podstaty uvedených metod. Nikde se v zahraničních zkušenostech totiž nelze dočíst o opaku. Za fakt je nezbytné vzít skutečnost, že srovnání ceny díla dle smlouvy o dílo ve veřejné zakázce a celkových investičních nákladů PPP projektu označovaných jako CAPEX jednoduchým porovnáním dvou čísel je chybné, neboť cena v případě PPP je mnohem komplexnější, zahrnuje i náklady projektové přípravy a cenu peněz realizace projektu, na kterou nota bene do jeho dokončení veřejný sektor nevydává ani korunu. Neméně důležitá je skutečnost dílčího promítnutí transakčních nákladů spojených s přípravou nabídky. Tato položka sama o sobě bývá vyšší, protože rozsah zadání je širší a více komplexní. Jelikož soukromý partner (koncesionář) je zpravidla motivován dostupností a dodržením daného standardu kvality infrastruktury a jejím prostřednictvím poskytované služby, usiluje o aplikaci nejvhodnějších a mnohdy inovativních technologií. To vede na rozdíl od tradičních veřejných zakázek k aplikaci též dražších materiálů, protože důležitá v daném okamžiku není jen celková investice, ale i náklady životního cyklu minimálně na období vymezené koncesní smlouvou. Z vlastní zkušenosti pracoviště autorů lze potvrdit, že přístup zhotovitelů podílejících se na PPP projektu je jiný – k technologiím se přistupuje pečlivěji, hledají se optimalizace, které zvýší užitnou hodnotu a mnohem intenzivněji se sledují funkční parametry, které umožňují vymezit degradaci konstrukce v čase, a tak určit, co infrastruktura bude stát v průběhu provozu. Lze navíc konstatovat, že i když nakonec celková investice může být mírně vyšší, v důsledku technické optimalizace projektu jsou prostředky ve většině případů mnohem efektivněji vynaložené a veřejná infrastruktura má vyšší přidanou hodnotu.

Další vytvářenou negativní nálepkou jsou názory, které PPP považují za skryté zvyšování zisků soukromých firem a díky své složitosti za způsob, jak z rozpočtů získat více prostředků. Ve skutečnosti jakýkoli PPP projekt, má-li být úspěšný, musí být transparentní, musí partnerům umožnit nahlížet do jeho ekonomiky i v průběhu řešení. V opačném případě totiž dříve nebo později je předurčen k neúspěchu či zániku. Projekty také podléhají specifickému dozoru mezinárodních institucí, zejména pokud jsou realizovány v rámci EU. Důvodem je především správné začlenění projektu jako bilančního či mimobilančního, přičemž pro to musí daný projekt splnit jasně určená kritéria.

V neposlední řadě lze za nejzávažnější mýtus považovat zjednodušující přístup zástupců veřejného sektoru, kteří PPP chápou jako alternativní způsob zafinancování infrastrukturních staveb. Je třeba zdůraznit, že podstata PPP není o alternativě financování, nýbrž se jedná o modely pro efektivnější dlouhodobé zajištění veřejné služby, která by měla být přístupná pro daňového poplatníka dříve, ve vyšší kvalitě a s jasnými parametry dostupnosti. Navíc, pokud v průběhu koncesního období dostupnost není dána, zjednodušeně lze říci, že se neuskuteční platba směrem ke koncesionáři, čímž se zvyšuje jeho motivace o daný majetek pečovat jako řádný hospodář a daňovému poplatníkovi garantovat službu, kterou si platí – v podobě daní, poplatků či mýtného.

Lze proto zcela otevřeně konstatovat, že budou-li PPP modely chápány jako alternativní zdroj financování a dojde-li k zúžení pohledu pouze na investici jako rozhodující funkci, je to jednoznačný začátek konce pro tuto formu realizace infrastrukturních projektů. PPP je způsob, jak poskytnout určitou část veřejné infrastruktury z dlouhodobějšího horizontu kvalitněji, rychleji, s lepším řízením rizika a z hlediska nákladů životního cyklu efektivněji (fakticky tuto zkušenost celosvětově máme z velmi malého počtu projektů, které si dvaceti a víceletým cyklem již prošly). Finanční stránka je jen jedním z hledisek, které má tu výhodu, že veřejnou službu lze zajistit již nyní, ačkoli rozpočty jsou omezené, lze ji pořídit pro daňové poplatníky rychleji a umožňuje zadavateli (správci veřejné infrastruktury) poměrně snadno plánovat roční výdaje do dalších let. Nicméně je to jeden z mnoha aspektů a chápat PPP jako alternativní zdroj financování nelze považovat za přístup správný.

Chceme-li v souvislosti se silniční infrastrukturou hovořit o PPP jako reálné alternativě, potom při pohledu na stávající silniční síť hledejme podstatnější důvody, mezi které lze řadit:

• nedostavěná silniční síť snižuje mobilitu a omezuje poskytovanou veřejnou službu, která by měla umožnit další rozvoj a modernizaci regionů;
• technická životnost a s tím spojená kvalita i relativně novějších staveb je v řadě případů, pokud ne rovnou zoufalá, potom nedostačující. Zhotovitelé nejsou motivováni k většímu zapojení inovací a k prodlužování životnosti konstrukcí vozovek, časový horizont je dán záruční dobou;
• z hlediska celkových nákladů se některým jeví dopravně infrastrukturní projekty v ČR drahé, přičemž ale možnosti technicky optimalizovat projekt jsou zpravidla omezené nebo přicházejí pozdě, kdy už pro ně není prostor;
• v souvislost s výše uvedeným navíc platí, že se realizují zpravidla kratší úseky, které opět nabízejí jen omezenou možnost optimalizace;
• v neposlední řadě stejně jako kdekoli jinde i v ČR projekty řešené cestou klasické veřejné zakázky jsou nakonec dražší dražší v porovnání s původní uzavřenou smlouvou o dílo, protože cena díla se v průběhu realizace dodatky ve většině případů změní.

SOUČASNÝ STAV PŘI SPRÁVĚ A ÚDRŽBĚ POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ
V souvislosti s článkem [2] bylo řečeno, že pozemní komunikace v České republice – a obecně v celé vyspělé části Evropy se dnes nacházejí ve fázi životního cyklu, kdy vyžadují zvýšené nároky údržby a oprav či rozsáhlejší obnovu a rekonstrukci celých silničních a dálničních úseků, u kterých jsou patrné zjevné známky postupného dožívání konstrukce, nebo kde vlivem nárůstu intenzity silniční dopravy dochází k rychlejšímu vzniku závažných poruch. V této souvislosti bylo poukázáno na podfinancovanou údržbu, nedůslednost při provádění údržby a sklon uchylovat se k levným technologiím. Za nedostatečné lze považovat i smluvní nástroje při zadávání prací a služeb, kde se dosud neuplatňuje výkonově orientovaný přístup, který by cenu podmiňoval kvalitou poskytovaných služeb a dostupností infrastruktury. Tento fakt nahrává tomu, že mnohdy konkrétní práce oprav a údržby vykonávají menší firmy, jejichž kvalifikace a míra odbornosti může být diskutabilní. V případě kvality přitom je třeba takové vymezení chápat nejen ve smyslu odstranění poruchy, nýbrž i v životnosti opravy (běžné poruchy lze opravit různými způsoby, přičemž u některých je životnost poměrně krátká nebo dochází k jejich sanaci technologiemi, které zhotovitel se správcem prohlásí za trvalé, ačkoli jsou obecně deklarovány jako provizorní).

V oblasti údržby silniční infrastruktury se vytvořil výrazný převis mezi potřebami prostředků na sanaci současného stavu a tím, co lze z dostupných finančních prostředků opravit či obnovit. Tento fakt bezprostředně vede k poklesu kvalitativní úrovně stávajících konstrukcí vozovek, ke snížení komfortu pro uživatele a ke zhoršení bezpečnosti provozu. Děje se tomu navzdory znalosti průběžného nárůstu intenzity dopravy i celkového technického stavu. Jeden z důvodů lze zřejmě spatřovat v chybějících či nevyužívaných ekonomických nástrojích správců veřejného majetku, kterým je analýza a důsledné řízení dlouhodobých nákladů životního cyklu konstrukcí. Životní cyklus obecně přitom zůstává v zásadě cizím pojmem při hospodaření s vozovkou. Další skutečností je přístup jednotlivých správců k technickým předpisům, jejich nedůsledné využívání a vytváření mnohdy vlastních představ o technické politice při správě, obnově a rozvoji infrastruktury. Technické předpisy Ministerstva dopravy ČR jsou zpravidla důsledně aplikovány u dálnic, rychlostních komunikací a silnic I. třídy, u zbývající silniční sítě se nicméně lze setkat s aplikací velké různorodosti přístupů a s využitím technických předpisů různé úrovně.

V případě smluv se soukromými firmami, které dnes zabezpečují správu a údržbu zejména pro pozemní komunikace ve správě vyšších územně samosprávních celků (krajů), je většinou jediným hlavním kritériem cena, která je odvislá od disponibilních zdrojů daného správce. Navíc, ačkoli je údržba převedena na soukromého zhotovitele, kraj určuje s jakými postupy a technologiemi se má pracovat. Smlouvy se uzavírají zhruba na pětileté období, což soukromého zhotovitele společně s minimální odpovědností za spravovanou síť může motivovat k zavádění inovací jen ve velmi omezené míře. Každá inovace pro zavedení a postupnou standardizaci vyžaduje čas, musí být ověřena a podchycena průběžným sledováním. Takový přístup v žádném případě není udržitelný z hlediska principů efektivní správy a údržby.

PRINCIPY ALTERNATIV V SYSTÉMECH HOSPODAŘENÍ S VOZOVKOU
Silniční infrastruktura jako jedna z klíčových dopravních sítí je předpokladem mobility a efektivně fungující ekonomiky umožňující volný pohyb osob i zboží. Zajištění těchto předpokladů souvisí s limitujícími možnostmi financování rozvoje, údržby a obnovy silniční infrastruktury na jedné straně a zvyšováním její kvality a životnosti na straně druhé. K tomuto účelu lze dnes využít při plánování či modelování vývoje řady nástrojů. Z hlediska ryze praktického přístupu se současně díky nedostatku finančních prostředků na správu a údržbu silniční infrastruktury a potřebě zvyšování jejich efektivity začínají ve větší míře prosazovat modely předpokládající zapojení soukromého sektoru formou partnerství, s nímž lze následně rozvíjet komplexnější asset management systémy.

Opět existuje více systémů, většina modelů nicméně vychází ze sledování provozně-technického stavu, analýzy obnovy a rekonstrukcí, hodnocení technické životnosti konstrukce. Provozně-technický stav je v této souvislosti vymezen především požadovanou mírou užitku pro uživatele pozemních komunikací, přičemž užitek se nejčastěji vyjadřuje náklady uživatele, kdy se rozlišují zejména provozní náklady vozidla, náklady ztrátových časů a náklady spojené s defekty a nehodami.

Samostatnou problematikou jsou cykly obnovy nebo rekonstrukce, jak bylo nastíněno již v [3]. Jejich analýza má úzkou návaznost na rozdělení jednotlivých úseků silniční infrastruktury z hlediska ekonomického a technického nastavení předpokládané délky a počtu dílčích cyklů pravidelné údržby a oprav. Cykly obnovy jsou přitom závislé na přínosu očekávané provozní životnosti vozovky. Při stanovení přínosu se lze omezit buď na ryze ekonomické vymezení (např. maximální úspora nákladů uživatele), nebo lze upřednostnit ekonomicko-technický přístup, jenž zohlední jak uživatelský aspekt, tak i technickou úroveň vozovky z hlediska zvoleného technického řešení obnovy (např. na bázi Pavement Condition Index – PCI – či jiných agregovaných ukazatelů). Druhý přístup je často jedním z předpokladů pro výkonově orientované smlouvy správy a údržby pozemních komunikací.

Rozhodujícím nástrojem modelů využívaných v rámci komplexního infrastrukturního asset management je bezesporu kvalitní analýza a průběžné hodnocení technické životnosti konstrukcí, kterou lze nejčastěji vyjádřit celkovými náklady životního cyklu konstrukce. Vliv volby technologie a mnohdy chybné omezení se pouze na náklady realizace (výstavby), navzdory tomu že představují max. 30 % celkových nákladů životního cyklu je zdůrazněno v článku [1, 2].

Stávající systémy hospodaření s vozovkou jsou v některých zemích nahrazovány postupy komplexnějšího asset management. Tento posun vyvolává otázky, zda existuje skutečný rozdíl mezi systémy či zda se jedná o změnu v přístupu. Neexistují jednoznačné odpovědi. Dnešní systémy hospodaření s majetkem by nicméně měly využívat moderní přístupy k sběru dat, jejich uchování a vyhodnocení. Měl by současně v daleko větší míře využívat nástrojů ekonomických analýz životního cyklu a obsáhnout dosavadní poznatky a ověřené výhody systémů hospodaření s vozovkou. Z tohoto pohledu se jedná o integrující platformu propojující velmi těsně technické a ekonomické aspekty s důrazem na schopnost dlouhodobého plánování. Významným vedlejším přínosem je větší zaměření se na kvalitu při průběžné optimalizaci zdrojů a růstu produktivity při provádění správy a údržby.

VÝKONOVĚ ORIENTOVANÉ SMLOUVY
Jak již bylo uvedené v [2], reálnou alternativu, umožňující poměrně účinné využití dlouhodobého propojení soukromého a veřejného sektoru, představují výkonově orientované smlouvy (Performance‑Based Contracts – PBC). Obnova pozemních komunikací přitom může být zahrnuta v těchto smlouvách, čímž vzniká vyšší stupeň zajištění správy pozemních komunikací. Podrobněji je problematika PBC specifikována v uvedeném článku. Jejich klíčovým cílem v případě údržby či správy pozemních komunikací je efektivnější hospodaření s majetkem silniční infrastruktury a jeho dlouhodobá ochrana v závislosti na předem definovaných výkonových parametrech. Předpokladem úspěšného zavedení PBC se tak stává vymezení a popis výkonových standardů (ukazatelů, které zajistí, že cíle bude dosaženo s maximální účelností. Příklady sledovaných parametrů a požadavků v případě Latinské Ameriky, kde jsou výkonové smlouvy poměrně rozšířené, či v Austrálii, kterou lze považovat naopak za vyspělý region s bohatou historií PPP projektů, uvádějí následující tabulky.

Tabulka 1 – Příklady výkonových parametrů PBC smluv používaných v Latinské Americe

Tabulka 2 – Příklady výkonové specifikace pro opravy vozovek dálnic v Austrálii, [3]

Samostatně lze jako příklad úspěšné aplikace výkonových smluv doplnit krátké shrnutí přístupu zavedeného ve Finsku. Podněty vycházely ze stavu pozemních komunikací:

• v minulosti byla údržba zajišťována zpravidla jednoletými smlouvami s dvouletou záruční dobou;
• dochází k využití technických požadavků bez podpory inovací;
• existuje jednoznačná snaha upřednostnit funkční parametry;
• dlouhodobé smlouvy údržby by měly motivovat dodavatele zvyšovat kvalitu služeb s upřednostněním ekonomicky efektivních řešení.

Použité výkonové smlouvy jsou vymezeny především následujícími charakteristikami:

• smlouva s fixní cenou na dobu 12 let s indexací vztaženou k vývoji cen stavebních prací a cen asfaltových pojiv;
• nastavena funkční kritéria (např. hloubka vyjeté koleje, nerovnosti, protismykové vlastnosti apod.), která jsou každoročně vyhodnocena a vztahují se k nim penalizační procenta (malusy);
• jednoznačné vymezení požadavků na stav spravované silniční sítě po uplynutí smluvní doby;
• součástí služeb je plánování údržby, průběžné sledování stavu vozovky a hlášení;
• vysoká kvalita a dostupnost vstupních dat (stav vozovky, dopravní zatížení, historie údržby);
• roční hodnocení stavu spravované silniční sítě a týdenní vizuální prohlídky;
• platba se neodvíjí od provedených prací, nýbrž je ročně fixována a může dojít pouze k jejímu snížení vlivem penalizace;
• platby jsou nezávislé na rozložení prací v jednotlivých letech;
• požadavky zadavatele smí omezit činnost dodavatele v minimální míře;
• vymezení požadované úrovně stavu vozovky a minimální přípustné úrovně stavu vozovky (např. o 10 % horší), a to vztaženo k jednotlivým typům poruch;
• stanovena řada obecných kritérií (např. nesmí dojít ke snížení tloušťky asfaltových vrstev, lokální vysprávky jsou přípustné do 10 % celkové plochy spravovaného úseku atd.).

ZÁVĚR
Při volbě správného modelu by PPP metoda v případě dlouhodobé správy a údržby pozemních komunikací měla vést vždy k převaze přínosů nad negativními hledisky. Tím je současně řečeno, že ani PPP není ideální bezchybná alternativa zajištění veřejné služby. Z bohaté zahraniční praxe se nicméně dosud jeví jako efektivnější než tradiční přístupy. Současně s tím však platí, že rozvoj PPP modelů, včetně výkonových smluv bude účinný pouze za předpokladu dostatečné podpory a vůle na straně veřejného sektoru, jakož i při dostatečné úrovni odbornosti a připravenosti pro skutečně transparentní systémy. Jakákoli „pseudo“ či „kvazi“ řešení, k nimž v ČR býváme náchylní, je rizikem definitivního pohřbení myšlenek partnerství veřejného a soukromého sektoru. Obdobně je třeba znovu zdůraznit, že žádný z modelů využívající principy PPP není jiným způsobem levného pořízení infrastruktury či levného zvýšení její kvality. Vždy se jedná o alternativy, které jsou efektivní pouze při zohlednění principů životního cyklu. Samostatně je třeba zdůraznit potřebu znovu definovat systém hospodaření s vozovkou a to pro celou silniční síť, následně potom usilovat o modernizace a zavádění nových trendů v podobě LCC/LCA a predikčních modelů chování konstrukcí. Jakékoli partnerství pak může být jen tak efektivní, jak efektivní a propracovaný je vlastní systém hospodaření s vozovkou.

Tento příspěvek vznikl za finančního přispění MŠMT, projekt 1M0579, v rámci činnosti výzkumného centra CIDEAS.

LITERATURA:
[1] Rickenson, D., Tighe, S., Haas, R.: Toward a Generic Protocol for Infrastructure Life Cycle Cost. Závěrečná zpráva, University of Waterloo, Waterloo, Kanada, 2004
[2] Valentin, J., Márová, E.: Alternativy k zajištění správy a údržby silnic nižších tříd. Silnice Železnice 4/2010, Praha 2010
[3] Valentin, J., Mondschein, P., Márová, E.: Poznatky k zajištění správy a údržby pozemních komunikací II. a III. třídy. Zpráva pro Ernst&Young, Praha, 2009

Is the Use of Public and Private Partnership Sector for Operation and Maintenance of the Roads Real?
Alternative models of project execution named also as PPP (public and private partnership sector) have recently noticed increased interest. As a result it may be asked whether it is real to consider their use in case of long-term operation and maintenance of roads. These ideas have been present also in the Czech Republic for some time or there have been attempts to have an objective discussion on this topic.

Autoři

• Ing. Márová Eva Ph.D.
• Ing. Valentin Jan Ph.D.