Alternativy k zajištění správy a údržby silnic nižších tříd

• Foto

Správní agenda spojená s dopravní infrastrukturou zahrnuje údržbu, organizaci, obnovu či rekonstrukci a ochranu tohoto rozsáhlého majetku strategického významu. S tím spojené finanční a lidské zdroje jsou ve většině zemí velmi omezené a při jejich plánování s nimi musí správce nakládat na jedné straně hospodárně a na druhé straně tak, aby v maximální míře zabezpečil potřeby uživatelů.

V souvislosti s výše uvedeným se dnes často potýkáme s následujícími problémy, pro které je třeba hledat vhodná řešení:

• zvyšující se zatížení vozovek PK (pozemní komunikace) a nárůst intenzit vede k růstu nákladů obnovy a údržby (zpravidla dochází k zvýšení počtu cyklů údržby a nezbytných oprav),
• problematika volby vhodného přístupu k zajištění udržitelného systému výstavby, údržby a obnovy především z pohledu finančních zdrojů (např. v USA a v některých dalších zemích existují vedle sebe zpoplatněné úseky, státem financované dálnice i úseky řešené formou PPP),
• možnosti zajištění většího transferu a motivace technických inovací do rozvoje a správy silniční a dálniční sítě,
• způsoby postupného zavádění systému inteligentní silniční sítě,
• problematika určení, kdo a na základě jakých principů má nést dopravní riziko, v případě intenzivnější a užší kooperace mezi veřejným a soukromým sektorem,
• v jaké úrovni stanovit výši mýtného, pokud se přikloníme k plošnému zpoplatnění silniční sítě,
• jak eliminovat objízdné trasy.

VYMEZENÍ SOUČASNÉHO STAVU
Jak již bylo zdůrazněno např. v [6], pozemní komunikace v České republice i na Slovensku se dnes nacházejí ve fázi životního cyklu, kdy vyžadují zvýšenou údržbu a opravy či rozsáhlejší obnovu a rekonstrukci celých úseků, u kterých jsou patrné zjevné známky postupného dožívání konstrukce nebo kde vlivem nárůstu intenzity silniční dopravy dochází k rychlejšímu vzniku závažných poruch. I přes nedobudovanou síť dálnic a rychlostních komunikací se tak středoevropský region posouvá do nového období typického dnes pro západní Evropu, které je charakteristické tím, že v dalších letech bude mnohem důležitější stanovení strategií a postupů “jak udržovat a jak obnovovat“ než výstavba nových úseků silniční infrastruktury. Tato skutečnost je v případě střední Evropy dána nejen fází životního cyklu konstrukcí vozovek, nýbrž i částečnou zanedbaností nebo neefektivním prováděním preventivní údržby v uplynulých letech, která byla způsobena jak nedostačujícím financováním pravidelné údržby, tak i nedůsledností při jejím provádění a mnohdy volbou levnějších technologií a nevhodných technických řešení. V neposlední řadě lze příčiny spatřovat i v nedostatečných smluvních nástrojích při zadávání správy a údržby soukromým firmám, kde se dosud v minimální míře uplatňuje výkonově orientovaný přístup, který by cenu za zabezpečení správy a údržby podmiňoval kvalitou poskytovaných služeb a dostupností sítě. V případě kvality přitom je třeba takové vymezení chápat nejen ve smyslu toho, že určitá porucha byla odstraněna, nýbrž i jak a s jakou životností (výtluk či rozlámané zpevněné krajnice lze opravit různými způsoby, přičemž u některých z nich je životnost poměrně krátká a některé dnes upřednostňované technologie jsou tak i přes nízké náklady provedení neefektivní). V oblasti údržby silniční infrastruktury se mnohdy vytváří výrazný převis mezi potřebami prostředků na sanaci současného stavu a tím, co lze z dostupných finančních prostředků opravit či obnovit. Tento fakt bezprostředně vede k poklesu kvalitativní úrovně stávajících konstrukcí vozovek, ke snížení komfortu pro uživatele a ke zhoršení bezpečnosti provozu. Celkový stav dále v řadě případů negativně ovlivňuje pokračující nevhodné upřednostnění levnějších technologií avšak z hlediska řady faktorů technologií s kratší životností, které vykazují dřívější opotřebení, nižší odolnost proti působícím dopravním i klimatickým vlivům a rychlejší únavu materiálu. Děje se tomu navzdory znalosti průběžného nárůstu intenzity dopravy. Jeden z důvodů lze zřejmě spatřovat v chybějících či nevyužívaných ekonomických nástrojích správců veřejného majetku, kterým je analýza a důsledné řízení dlouhodobých nákladů životního cyklu konstrukcí s důsledným prováděním diagnostických průzkumů. Další skutečností je přístup jednotlivých správců k existujícím technickým předpisům, jejich nedůsledné využívání a vytváření mnohdy vlastních představ o technické politice při správě, obnově a rozvoji infrastruktury. Technické předpisy vytvářené na úrovni Ministerstva dopravy ČR (v řadě případů ve spolupráci s Ředitelstvím silnic a dálnic ČR) jsou zpravidla důsledně aplikovány u sítě dálnic, rychlostních komunikací a silnic I. třídy, které jsou v přímé kompetenci ŘSD ČR, u zbývající silniční sítě se lze setkat s aplikací různých přístupů a s různou mírou využití technických předpisů.

V případě smluv se soukromými firmami, které zabezpečují správu a údržbu, je mnohdy jediným hlavním kritériem cena, která je odvislá od disponibilních zdrojů daného správce. V uplynulých letech sice došlo k zavedení smluv, na základě kterých dochází k pověření konkrétního privátního subjektu zajištěním údržby a oprav příslušné sítě silnic ve vymezené části kraje, nicméně rozsah provedených oprav se většinou odvíjí od rozhodnutí správce, kolik prostředků je k dispozici. S těmito disponibilními zdroji následně financované opravy jsou voleny buď na základě nejhoršího stavu nebo se v některých případech úkon opravy či obnovy provede na základě určitých preferencí technologií stanovených správcem nikoli volených subjektem, který fakticky úkony údržby a obnovy provádí. Stávající smlouvy, kterými dochází k pověření zajistit údržbu a opravy silniční sítě v určitém regionu, se uzavírají zhruba na pětileté období, což soukromého zhotovitele může motivovat k zavádění a rozvoji inovací jen v omezené míře. Důvodem je skutečnost, že každá inovace vyžaduje pro zavedení a postupnou standardizaci čas, musí být ověřena a vyžaduje dlouhodobější průběžné sledování, na základě kterého lze dosáhnout potřebné zpětné vazby. A jelikož žijeme ve světě určovaném ekonomickou hodnotou, tak platí, že každá inovace vyžaduje počáteční investici a tato musí být v přiměřené době návratná, jinak nemá ekonomicky viděno smysl. Současné smluvní vztahy navíc nemotivují soukromé subjekty, aby o provedených opravách či obnově uvažovaly v horizontu delším, než je délka uzavřené smlouvy. Pokud se tedy oprava v druhém roce smlouvy provede technologií s životností tři až čtyři roky, soukromý subjekt ví, že při prodloužení smlouvy nebo opakovaném vítězství ve výběrovém řízení, bude mít v dalším období zajištěnu práci. Takový přístup v žádném případě není udržitelný z hlediska principů efektivní správy a údržby.

V souvislosti se skutečnostmi uvedenými v předešlém odstavci lze za další důvod neefektivně prováděné správy a údržby považovat nedostatečné využití nástrojů moderního asset management již při plánování a přípravě nových projektů silniční infrastruktury, kdy je žádoucí v mnohem větší míře při ekonomickém hodnocení varianty zohlednit provozní náklady související s pravidelnou údržbou stejně jako i s cykly oprav a obnovy v závislosti na vstupní kvalitě konstrukce a použitých technologiích. Při vlastní údržbě potom dochází jen v omezené míře k důslednému uplatňování principů a pravidel Systému hospodaření s vozovkou (Pavement Management System) včetně uplatňování agregovaných ukazatelů, jako jsou např. Pavement Condition Index apod. Tento přístup se potenciálně může zlepšit buď při zavedení nové formy smluvního vztahu mezi veřejným správcem a soukromým partnerem, nebo při správném pochopení a postupném uplatňování principů PPP projektů, které ze zahraničních zkušeností kvalitu silniční infrastruktury dlouhodobě zvyšují.

Z hlediska silniční infrastruktury je dnes více než zřejmé, že do blízké budoucnosti bude nutné podstatnou část finančních prostředků určených pro rozvoj silniční infrastruktury věnovat na její obnovu, zanedbané opravy a dlouhodobě podhodnocenou preventivní údržbu. Z ekonomického hlediska bude vzrůstat tlak na nutné snižování vzniklého převisu při současném zefektivnění hospodaření s veřejným majetkem i omezenými finančními a přírodními zdroji. Tyto skutečnosti lze dále posílit prosazováním výkonově orientovaných smluv správy a údržby pozemních komunikací.

VÝKONOVĚ ORIENTOVANÉ SMLOUVY – MOŽNÁ ALTERNATIVA
V současné době existuje v různých zemích a regionech řada systémů hospodaření s veřejným majetkem, které se ve větší či menší míře snaží využívat modelů nákladů životního cyklu. Některé modely jsou zjednodušující, jiné jsou naopak značně sofistikované a lze u nich provádět dynamickou optimalizaci nákladů životního cyklu pozemních komunikací či jiného druhu infrastruktury. Většina modelů přitom vychází ze sledování provozně-technického stavu, analýzy obnovy a rekonstrukcí, analýzy a hodnocení technické životnosti konstrukce. Rozhodujícím nástrojem modelů využívaných v rámci systémů hospodaření s majetkem (asset management) je bezesporu analýza a hodnocení technické životnosti konstrukcí, kterou lze nejčastěji vyjádřit celkovými náklady životního cyklu konstrukce či konstrukčního systému. Vliv volby technologie a mnohdy chybné omezení se pouze na náklady realizace (výstavby), navzdory tomu že představují max. 30 % celkových nákladů životního cyklu, znázorňuje následující obr. 1.

Způsoby zajištění údržby pozemních komunikací se v některých státech v uplynulých dvou desetiletích proto ve významné míře proměňují a vyvíjejí. V minulosti správu údržbu zajišťoval vlastník nebo jím pověřený veřejný správce vlastními zdroji případně na bázi tradičních smluv o dílo a poskytování služeb, kdy klíčovým kritériem byla cena za přesně specifikované činnosti. V další vývojové etapě byly některé činnosti postupně outsourcovány na soukromé dodavatele, nicméně opět s využitím tradičních smluv, kdy soukromý subjekt nebyl nijak zainteresován na větší kvalitě. Navíc tyto smlouvy ve většině případů byly na krátké období. V posledních letech čím dál více zemí usiluje o prosazení výkonově orientovaných smluv, které v porovnání s tradičním přístupem sice kladou vyšší požadavky na zkušenosti a personál, na druhé straně nabízejí řadu přínosů pro veřejné správce pozemních komunikací i uživatele.

Výkonově orientované smlouvy (Performance-Based Contracts – PBC) lze využít pro konkrétní prvky dopravní infrastruktury, jako je dopravní značení nebo mostní objekty, ale i pro rozsáhlejší úseky pozemních komunikací. Obnova pozemních komunikací přitom zpravidla není zahrnuta v těchto smlouvách a nadále zůstává plně v odpovědnosti vlastníka (státu). PBC se od tradičního přístupu odlišují především ve způsobu úhrady ceny za služby, které dodavatel prací údržby obdrží v závislosti na splnění minimálních výkonových standardů.

Délka trvání výkonově orientovaných smluv by měla být dostatečně dlouhá, aby se dosáhlo veškerých požadavků efektivity a současně byl zhotovitel v dostatečné míře motivován, aby aplikoval kvalitní materiály a snažil se o prosazování inovativních technologií. Zahraniční zkušenosti uvádějí, že smlouva by měla zahrnovat aplikaci alespoň jedné velké periodické opravy obrusné vrstvy – to znamená minimální dobu smlouvy 8–10 let pro asfaltové vozovky, 6–8 let při použití vozovek s nátěrovými či tenkovrstvými úpravami, 4–6 let pro nestmelené štěrkové vozovky a 2–4 roky pro polní a lesní cesty. Pro nestmelené štěrkové a polní či lesní cesty s velmi malou intenzitou dopravy by měly být výkonové standardy jednoduché a nenákladné na měření a kontrolu.

Úhrada poplatků za provedení údržby se provádí měsíčně a je odvislá od toho, jak dobře zhotovitel zvládne vyhovět výkonovým standardům definovaným ve smlouvě a ne na množství provedené práce a služeb. Při tradičním způsobu zadávání údržby veřejný správce jako klient specifikuje pracovní postupy, technologie, materiály i množství, jež mají být použity při realizaci údržby, a to během ve smlouvě sjednané doby. V tomto případě je cena závislá na zrealizovaném množství (např. m3 asfaltové směsi, množství odpracovaných hodin apod.). V případě výkonově orientovaných smluv veřejný zadavatel nedefinuje konkrétní postupy nebo požadavky na použitý materiál. Zadavatel definuje toliko výkonové parametry, které musejí být splněny při zajišťování a provádění údržby. Je na zhotoviteli, jakým způsobem těchto parametrů dosáhne a zabezpečí požadovanou kvalitu a je plně na jeho zodpovědnosti, jakou volbou prací, s jakým návrhem a s jakými technologiemi bude údržba provedena. Volba postupů a míra využití inovačních materiálů, postupů a nástrojů řízení nezávisí na zadavateli. Zhotovitel například není placen za počet opravených výtluků, nýbrž za úplnost a kvalitu provedené práce, tzn. vyspraveno 100 % nebo naopak jen 30 % výtluků. Tento přístup klade na zhotovitele vyšší riziko ve srovnání s tradičním přístupem, ale zároveň to otevírá příležitosti ke zvýšení zisku tam, kde se podaří zvýšit efektivitu, dlouhodobě naplnit výkonové parametry a zlepšit užitné chování vozovky v důsledku vhodnějšího návrhu postupu a technologie nebo v důsledku kvalitnější organizace vedení, která umožňuje snižovat náklady. Neúspěch při plnění výkonových parametrů nebo při okamžité opravě odhalených nedostatků nepříznivě ovlivňuje platby dodavateli pomocí sady jasně definovaných pokut. V případě, že je vše v pořádku, platby jsou pravidelně prováděny, obvykle v měsíčních intervalech.

Tabulka 1 – Princip stanovení poplatku u PBC smluv

HISTORIE VÝKONOVĚ ORIENTOVANÝCH SMLUV
Výkonově orientované smlouvy správy a údržby pozemních komunikací se poprvé objevily koncem osmdesátých let minulého století. Poprvé byla uzavřena taková smlouva na údržbu pozemních komunikací v Britské Kolumbii v Kanadě, a to v roce 1988. Výkonové parametry byly nicméně stále ještě ve značné míře zaměřeny na použití státem definovaných pracovních postupů (metod) údržby a na náklady materiálů a technologií spíše než na dostupnost a celkovou dlouhodobou kvalitu, což soukromé dodavatele do značné míry omezovalo v aplikaci nových technologií a inovací.

Počátkem devadesátých let vydala Argentina koncesi (včetně umožnění zavedení systému přímého zpoplatnění) na správu a údržbu cca 10 000 km státních silnic, kde použila cílové technické parametry pro údržbu odpovídající plné ceně a systém penalizace při nedodržení časových lhůt pro odstranění nedostatků, jakož i pro kvalitu provedených oprav. V polovině devadesátých let byla následně podepsána smlouva na údržbu dalších 10 000 km při použití podobných výkonových specifikací. V druhém případě nebylo aplikováno přímé zpoplatnění, protože průměrné intenzity dopravy se pohybovaly pod hranicí 2 500 vozidel za den a systém přímého zpoplatnění by pro soukromého partnera byl ekonomicky neudržitelný. Namísto toho byla odměna dodavateli postavena na principech poplatku za dostupnost. Tyto smlouvy jsou v literatuře označovány jako výkonové smlouvy obnovy a údržby pozemních komunikací CREMA.

V polovině devadesátých let bylo obdobně zahájeno pilotní schéma výkonové smlouvy pro poměrně malou vybranou síť státních silnic (359 km) v Uruguaji. V tomtéž roce správa městských komunikací hlavního města Montevideo využila tento pilotní vládní model a uzavřela smlouvu na údržbu 150 km hlavních městských komunikací. Nové smluvní schéma se prokázalo být natolik úspěšné, že v roce 2000 bylo již více než 50 % státních silnic v Uruguaji provozováno s využitím výkonově orientovaných smluv údržby.

V roce 1995 byla uzavřena první výkonově orientovaná smlouva pro údržbu místních komunikací (459 km) v Sydney. Od té doby bylo několik nových smluv realizováno v Novém Jižním Walesu, v Tasmánii a v jižní i západní části Austrálie. Některé z nich mají hybridní charakter, kde jsou určité práce hrazeny na základě skutečně realizovaných výkonů a předem smluvně sjednaných jednotkových cen a další na základě výkonových parametrů. Tento příklad o tři roky později následoval i sousedící Nový Zéland, kde je v současnosti tímto způsobem zabezpečena údržba více než 15 % státních silnic.

Několik dalších zemí v Latinské Americe, jako jsou Brazílie, Chile a Kolumbie, zahájilo podobné smlouvy a další, jako jsou Ekvádor, Guatemala a Peru, postupně tento nový přístup v zajišťování správy a údržby postupně připravují. Většina těchto smluv zahrnuje požadavek částečné obnovy k uvedení vozovky pozemní komunikace do udržovatelného stavu. V současnosti je údržba více než 40 000 km silnic v Latinské Americe zajišťována pomocí výkonově orientovaných smluv.

V USA se nový přístup k údržbě poprvé využil v roce 1996 ve státě Virginia pod označením “Smlouva o správě a údržbě majetku“. V tomto případě se jednalo o údržbu 402 km mezistátní dálnice. O čtyři roky později správa pozemních komunikací Washington D.C. uzavřela podobnou smlouvou zahrnující 119 km federálních silnic. Oba projekty byly považovány za pilotní a od doby jejich uzavření zahájilo několik dalších států jako Florida a Texas smluvní zajištění údržby části své silniční sítě s využitím výkonových parametrů. V posledních letech se výkonově orientované smlouvy údržby pozemních komunikací postupně rozšiřují v evropských, afrických a asijských zemích. Toto úsilí je do značné míry podporováno mezinárodními finančními institucemi, jako je Světová banka či Evropská banka pro obnovu a rozvoj.

HLAVNÍ CHARAKTERISTIKY VÝKONOVĚ ORIENTOVANÝCH SMLUV
Základním cílem výkonově orientovaných smluv pro údržbu či správu pozemních komunikací je efektivnější hospodaření s majetkem silniční infrastruktury a jeho dlouhodobá ochrana v závislosti na předem definovaných výkonových parametrech. Významným znakem je dlouhodobost těchto smluv. Předpokladem úspěšného zavedení tohoto typu smluv v silniční infrastruktuře je vymezení a popis výkonových standardů, které zajistí, že cíle bude dosaženo s maximální účelností.

Definovat “správné“ výkonové standardy nebo ukazatele je poměrně náročný úkol, protože musejí splňovat celou řadu předností, jež má tento přístup v porovnání s tradičními smlouvami zabezpečit. Základní charakteristiky lze shrnout do následujících bodů:

• docílit úspor celkových nákladů správy a údržby při provozování silniční infrastruktury, včetně dlouhodobých výdajů na ochranu silnic, mostů a souvisejícího majetku (zahraniční zkušenosti prokázaly úspory ve výši 10–40 %), jakož i nákladů uživatelů pozemních komunikací,
• zajistit veřejným správcům dlouhodobou jistotu při plánování výdajů na údržbu a správu pozemních komunikací a současně docílit zmenšení aparátu veřejného správce,
• veřejný správce uzavírá menší počet smluv,
• schopnost zabezpečit správu a kontrolu údržby pozemních komunikací s menším počtem zaměstnanců,
• uspokojit pohodlí, služby a bezpečnost uživatelů pozemních komunikací, a to samostatně pro letní a zimní údržbu,
• stabilní mnohaleté financování údržby,
• vytvořit partnerství mezi zhotovitelem a klientem,
• využití větší pružnosti soukromého sektoru při reagování na vzniklé problémy či při nedostatečné kvalitě subdodavatelů.

Aby nedošlo k nejasnostem a případným sporům, musí být jednoznačně definovány objektivně měřitelné ukazatele výkonu. Typickými výkonovými ukazateli mohou být:

• mezinárodně zavedený index IRI pro stanovení úrovně makrotextury (drsnosti) povrchu vozovky, což ovlivňuje provozní náklady vozidel,
• minimalizovaný výskyt výtluků, výmolů, jakož i kontrola porušení trhlinami a vznik trvalých deformací, což ovlivňuje bezpečnost a užitné chování vozovky,
• minimální požadované protismykové vlastnosti vyjádřené koeficientem PSV vyjadřující míru bezpečnosti provozu,
• mezní stupeň znečištění odvodňovacího systému (naplaveniny a tlející rostliny v příkopech silničního tělesa apod.), který má zabezpečit ochranu konstrukce vozovky před negativními důsledky vody,
• jasnost, čistota a úplnost dopravních značek a vodorovného dopravního značení (především s ohledem na bezpečnost a komfort provozu při zhoršených podmínkách).

Výkonově orientované smlouvy zpravidla vymezují soupis 20–100 výkonových parametrů, které jsou dále obodovány stupnicí, jež se využije při stanovení celkové úrovně zajišťované údržby. Zde se zpravidla využívají nástroje a metody hodnotového managementu. Soubory parametrů, které představují minimální systémové náklady, kam se zahrnují náklady údržby vozovky a provozní náklady vozidel, se přitom mění v závislosti na dopravních podmínkách dílčích úseků. Pokud je v dostatečné míře v dané zemi zaveden a rozpracován systém HDM-4, včetně svých dílčích aplikací a simulačních nástrojů, lze jej s úspěchem využít při definování některých výkonových parametrů (např. koeficient IRI).

Z hlediska výkonových parametrů se uplatňují různé limitní hodnoty používané v různých smlouvách. Zatímco ve výkonově orientovaných smlouvách využívaných v Latinské Americe musí být všechny výkonové ukazatele splněny na 100 %, smlouvy v Austrálii, na Novém Zélandu nebo v USA umožňují, aby byly výkonové cíle menší než 100 %. Znamená to, že pokud skutečně změřená hodnota parametru je menší než mezní, neztrácí zhotovitel automaticky nárok na celou výši odměny, nýbrž odměna se snižuje úměrně nesplnění výkonového parametru.

LITERATURA:
[1] Valentin, J.: Socio-ekonomické aspekty rozvoje silniční infrastruktury. (přednáška) Konference „Asfaltové směsi v Evropě 2008“, Praha
[2] Valentin, J.: Úloha moderního facility management při rozvoji a provozování silniční infrastruktury. In: Q2005 Asfaltové vozovky – Návrh, stavba, údržba, oprava a rekonštrukcia, Žilina, 2005, pp. 175–182
[3] British Columbia MOT: Highway Maintenance Contracts. British Columbia, 2005
[4] World Bank: Procurement of Performance-based Management and Maintenance of Roads. New York, 2003
[5] Rickenson, D., Tighe, S., Hass, R.: Toward a Generic Protocol for Infrastructure Life Cycle Cost. Závěrečná zpráva, University of Waterloo, Waterloo, Kanada, 2004
[6] Valentin, J., Márová, E.: Využitelnost performance based maintenance contracting. Dílčí výzkumná zpráva 1323-3, výzkumné centrum CIDEAS, Praha, 2008

Alternatives to Providing of Administration and Maintenance of Low-Class Roads
The ways of providing maintenance of roads has been changing and developing in some countries significantly over the last two decades. In the past, the administration and maintenance was provided for by the owner or appointed public administrator using own funds or on the basis on tradition contracts for work. In the next development stage some activities were gradually outsourced to private contractors, however again using the traditional contracts where the private entities were not anyhow involved in better quality. Over the last years, more and more countries try to promote performance-based contracts which, compared to the traditional approach, on one hand put more emphasis on the required experience and staff, on the other hand, they offer a series of benefits for the public road administrators as well as the users. Performance-Based Contracts – PBC may be used for specific elements of transport infrastructure, such as transport signs or bridge objects as well as larger road sections.

Foto: Ludmila Doudová

Autoři

• Ing. Márová Eva Ph.D.
• Ing. Valentin Jan Ph.D.