Udělování výjimek pro hluk z dopravy – zamyšlení nad velkým problémem

• Foto

Dle platné právní úpravy zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a navazujících nařízení vlády je povinnost nepřekračovat hlukové limity uložena osobám používajícím, popř. provozujícím, zdroje hluku, v případě dopravy pak vlastníkům, resp. správcům pozemních komunikací a vlastníkům dráhy. Hlukové limity jsou stanoveny nikoli jako emisní – u zdroje, ale jako imisní – v chráněných prostorech venkovních a vnitřních, s ohledem na pobyt lidí v těchto prostorech. Každé ověřování dodržení limitů tak předpokládá spolupráci, součinnost s vlastníky nebo obyvateli bytových domů, rodinných domů, vlastníky nebo nájemníky staveb zdravotnických, sociálních, školských.

Zákon neukládá provozovateli zdroje hluku povinnost ověřovat hluk z provozu jeho komunikace nebo dráhy v předepsaném časovém ani jiném rozsahu. Povinnost prokázat nepřekročení imisního hlukového limitu má správce silnice a správce železniční dráhy pouze při uvedení své dopravní stavby do provozu – ke kolaudaci. Měření hluku provádějí akreditované nebo autorizované firmy – měřící laboratoře podle závazných metodik měření a hodnocení. Je otázkou, do jaké míry je i akreditované, resp. autorizované měření, jehož výsledkem jsou zákonem požadované hodnoty hlukových deskriptorů, zákonem daných ukazatelů pro posouzení hluku – u dopravy hladina hluku za 16 denních a 8 nočních hodin měření – poplatné konkrétní době měření, a tedy objektivní pro posouzení dlouhodobé hlukové situace. Hlukové limity jsou přitom stanoveny jako zdravotně bezpečné při dlouhodobém – až 15letém působení hlukové expozice. Hlukové měření vypovídá o konkrétní 24hodinové expozici v konkrétní lokalitě, v konkrétních chráněných venkovních prostorech.

Stejně tak i měření zajištěné orgánem ochrany veřejného zdraví v rámci státního zdravotního dozoru z podnětu stížnosti – podnětu občanů žijících v dosahu zdroje hluku – nemá vyšší vypovídací hodnotu. Není tedy vzácná situace, kdy ke kolaudaci je doloženo splnění hlukových limitů, a nedlouho po uvedení dopravní stavby do provozu je inspekčním měřením prokázáno překročení limitu. Hlukový limit je přitom po nezbytném zařazení zdroje a posouzení orgánem ochrany veřejného zdraví vzhledem k druhu komunikace (dálnice – silnice I. – III. třídy, místní komunikace, hlavní komunikace) a druhu železniční dráhy s ohledem na ochranné pásmo dráhy dán zcela exaktně – na desetiny decibelů.

Zákon č. 258/2000 Sb. stanovuje v § 31 možnost provozování i nadlimitních zdrojů hluku, tj. i silnic a železnic, pokud je pro jejich provoz uděleno „časově omezené povolení“ – výjimka. Výjimku uděluje na žádost správce silnice nebo železnice příslušná Krajská hygienická stanice jako orgán ochrany veřejného zdraví, pokud jsou splněny zákonem dané podmínky. Žadatel musí prokázat, že hluk bude omezen na rozumně dosažitelnou míru, kterou se rozumí poměr mezi náklady na protihlukové opatření a jeho přínosem ke snížení hlukové zátěže fyzických osob, stanovený i s ohledem na počet fyzických osob exponovaných nadlimitnímu hluku. Posouzení této rozumné míry je předmětem správního uvážení příslušné KHS.

Objektivní kritéria nejsou blíže specifikována. Samozřejmě jiný pohled na takovou „míru“ má instituce zodpovědná za dodržení hlukového limitu, která je povinna realizovat nákladná protihluková opatření, jiný pohled lidé trvale žijící v hluku exponované oblasti. KHS jsou pak v nezáviděníhodné situaci rozhodnout – dostatečně přísně, ale objektivně vůči správci silnice nebo dráhy a zároveň všechny souvislosti vysvětlit občanům.

S problematikou udělování výjimek úzce souvisí systém hlukových limitů, nastavený prováděcím předpisem k zákonu – nařízením vlády. Pro dopravu je od roku 2000 dána možnost stanovit tolerantnější limit s tzv. „korekcí na starou hlukovou zátěž“. Zákonodárce si již v době vydání zákona o ochraně veřejného zdraví byl vědom, že hlukové limity pro dopravu, jejichž výše je odůvodněna účinkem hluku na zdraví lidí, jsou v mnoha lokalitách naší země překročeny. Limity s korekcí na „starou zátěž“ byly stanoveny jako přechodné, dočasné, do doby zjednání nápravy, a tedy i udělované výjimky byly a jsou formulovány jako „časově omezená povolení“. Stará hluková zátěž (SHZ) je definována jako hluk z dopravy, který v chráněném prostoru vznikl před 1. lednem 2001, a její nejvyšší hodnota je L_Aeq,T = 70 dB v denní době (6.00–22.00 hod) a L_Aeq,T = 60 dB v noční době (22.00 – 6.00 hod). Postupně od roku 2001 byla zpřísňována kritéria pro přiznání tolerantnějšího limitu se SHZ. Změna právní úpravy v roce 2006 stanovila možnost použít limity 70/60 dB jen v případě, že nedochází k navýšení hluku ve srovnání se stavem v roce 2001. Do roku 2006 platily vyšší limity s korekcí na SHZ – 72/62 dB. Málokdy je však dopravní hluk v roce 2001 znám z přímých měření a je nutno takový stav pouze modelovat výpočtem z údajů o dlouhodobě sledované intenzitě dopravy (www.rsd.cz, případně jiné, lokální zdroje ze sčítání dopravy). Je diskutabilní vymáhat stav hlučnosti, který je výsledkem výpočtu založeného pouze na údajích o počtu vozidel (i metodika sčítání aut se během let změnila) a teoretických koeficientů zohledňujících obměnu vozidlového parku a zlepšujících se hlukových parametrů vozidel.

V Moravskoslezském kraji bylo od roku 2005 vydáno 72 časově omezených povolení (ČOP) pro konkrétní úseky silnic a železnic, z toho 15 výjimek opakovaných, prodlužovaných. Na žádost ŘSD jsme v roce 2005 vydali nesouhlas s udělením výjimky pro vybrané silnice I. třídy s odůvodněním, že přes opakované výzvy nebyl podklad pro udělení ČOP dostatečný. Podkladem byla I. etapa hlukového mapování –„Zjednodušený odhad rozsahu obytné zástavby zasažené hlukem z automobilové dopravy, přesahujícím limity pro SHZ“, zpracovaný odbornou firmou. Za hlavní nedostatek návrhu na ČOP považovala KHS MSK pouze obecné návrhy protihlukových opatření, literární teoretický výčet možností technických a organizačních – protihlukové stěny, individuální opatření na fasádách, výhledový plán obchvatů, rozpracovaných investičních akcí… Postup KHS byl v odvolacím řízení potvrzen Ministerstvem zdravotnictví. ŘSD pak nechalo zpracovat 2. etapu mapování pro pět vybraných nejhorších úseků silnic I. třídy KHS mezitím řešila podněty přicházející od občanů a vykonávala státní zdravotní dozor spojený s měřením dopravního hluku. Výsledky měření se do jisté míry rozcházely s výsledky hlukového mapování. Nabízí se otázka, zda vyšší vypovídací hodnotu o úrovni hluku má hluková studie nebo přímé měření.

Postupně se v našem kraji vžila praxe, že návrhy, žádosti byly podávány ne na celou dobu do realizace protihlukových opatření, ale postupně po etapách – na dobu zpracování hlukové studie pro konkrétní úsek silnice a ze studie vyplývající odhad počtu osob, návrh opatření včetně úvahy o rozumně dosažitelné míře omezení hluku, návrh doby realizace opatření limitovaný přidělenými financemi.

V případě řešení pouze ochrany vnitřních prostorů (což bylo až ve třech čtvrtinách řešených případů) následuje zpracování konkrétní pasportizace typu a velikosti oken; v případě návrhu PHS – následuje zpracování projektové dokumentace a související inženýrská činnost v rámci územního a stavebního řízení. Tento postup se v praxi osvědčil. Návrh na ČOP v horizontu do tří let byl podložený reálným předpokladem jeho splnění – vzhledem k tomu, že finanční příspěvky ze Státního fondu dopravní infrastruktury byly a jsou rovněž přidělovány po roce. I kontrola takových rozhodnutí, včetně kontroly dodržování uložených podmínek, byla jednodušší, přehlednější.

V průběhu roku 2010 jsme na KHS MSK jen na základě řešení stížností měli samostatnou agendu hlukově problémových silnic pro zhruba 20 nejproblémovějších úseků a vyvíjeli jsme tlak na ŘSD, aby přijalo v problematice systém a neřešily se problémy jednotlivě. ŘSD konkrétní problémové úseky, kde byly aktuální stížnosti a výsledky měření hluku, nechalo posoudit z hlediska kriteria zdravotní naléhavosti.

Naléhavost je dána indexem – součinem odhadnutého počtu nadměrným hlukem dotčených obyvatel a počtem dB, o které je překročen hlukový limit (člověko-decibel). Vedlejším indikátorem je index ekonomické výhodnosti – poměr investičních nákladů na opatření a indexu zdravotní naléhavosti. V podstatě na základě švýcarské metodiky KNI a v intencích požadavků § 31 zák.258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví bylo sestaveno pořadí realizace jednotlivých protihlukových opatření. Tím jsme získali podklad pro argumentaci vůči veřejnosti a vysvětlení svého postupu při udělování výjimek. Z harmonogramu zdravotní naléhavosti pak vyplynul Plán realizace protihlukových opatření – konkrétní, adresný pro jednotlivé úseky pro DÚR, DSP, inženýrskou činnost, realizaci. Takový plán se vždy k 31. 12. každého roku aktualizuje a projednává na KHS, čímž se zároveň provede kontrola plnění podmínek vydaných rozhodnutí o ČOP. Eventuálně na základě jednání byla vydána rozhodnutí posouvající termíny plnění. Jedná se však vždy nejvýše o rok – dva a na základě konkrétní argumentace v číslech (nákladů i objektivních skutečností a stavu projektové přípravy). Máme za to, že takový postup je i před veřejností, stěžovateli obhajitelnější, než vydávat výjimku na 5 – 10 let, kde garance realizace slíbených opatření je pouze deklaratorní. Zvláště pokud je snížení hluku vázáno na připravovanou stavbu obchvatu, jiné dopravní řešení, kdy nejde předjímat úskalí územního řízení, odvolání občanských sdružení, obcí i jednotlivců, postup realizace výkupů pozemků… Klasickým příkladem za jiné je příprava jižního obchvatu města Frýdek-Místek, který by ulevil dopravě na přetížených a nadměrně hlučných silnicích I/48 a I/56 v průtahu městem.

V posledních letech je KHS nucena řešit problematiku vydávání ČOP v rámci dopravního hluku nejen pro starou hlukovou zátěž, ale čím dál tím častěji i pro do provozu nově uváděné silnice I. třídy – nová silnice R 48 z Frýdku-Místku na Český Těšín, nová přeložka I/48 z FM směrem na Nový Jičín (do Rychaltic), nové úseky obchvatu silnice I/11 – obchvatu Českého Těšín, postupně zprovozňovaná dálnice D 47. Na nových úsecích je překračován zejména limit 50 dB pro noční dobu, ukazuje se, že při modelování hluku na výpadovkách směrem k hranicím republiky podle stávající platné výpočtové metodiky – rozdělení den, noc – je noční intenzita dopravy podceněna. Vzhledem k tomu, že se jedná o nové silnice, nové zdroje hluku v lokalitách dříve klidných, jsou reakce občanů podrážděnější a stížnosti úpornější. Pro kolaudaci je dokládáno akreditované měření hluku ze zkušebního provozu, které často těsně vyhoví limitu a během krátkého času po „usazení“ provozu se hluk zvyšuje. ŘSD problém řeší žádostí o výjimku na dobu do doplnění protihlukových opatření nad rámec původní projektové dokumentace.

Postup při udělování ČOP je stejný jako u silnic se starou zátěží – zákon stanoví jeden výjimkový paragraf – hluková studie, návrh opatření, ekonomické zhodnocení… – ale jelikož se jedná o překročení limitu řádově – o 10 dB nižšího, celkově o nižší dopravní hluk, je zdravotní naléhavost dostavby protihlukových opatření mnohem nižší, a požadovaná opatření se dostávají na vzdálenější místa pořadí, termíny pro realizaci a termíny výjimek se prodlužují. Původní záměr, smysl výjimkového § 31 byl postupně odstraňovat starou hlukovou zátěž.

Naskýtá se tedy otázka, zda stížnosti na starou hlukovou zátěž a stížnosti na hluk z novějších silnic řešit v jednom „balíku“ nebo odděleně. I v rámci ŘSD si problém hluku ze silnic s limitem bez korekce na SHZ předávají jednotlivé odbory a oddělení mezi sebou (výstavba versus provoz).

Na základě teorie zdravotních rizik má orgán ochrany veřejného zdraví podklady pro argumentaci stěžovatelům, že jejich zdraví je ohroženo méně než u lidí žijících dlouhodobě ve větší zátěži, že jsou zatím pouze více či méně obtěžováni. Z teorie působení hluku na člověka je znám subjektivní vztah ke zdroji hluku a postupná adaptace na hlukové prostředí. Řádově rozdílné limity jsou však zákonem stanoveny exaktně – na desetinu dB.

Další otázkou do diskuse je zákonem daná časová omezenost platnosti výjimky. V mnoha starých zástavbách je evidentní nemožnost technického řešení ochrany venkovních chráněných prostorů staveb. Výsledkem výjimky je alespoň ochrana vnitřních prostorů po výměně oken chráněných místností. Nadlimitní venkovní hlukovou zátěž je pak nutno formálně brát na vědomí – udělováním dalších časově omezených výjimek s odkazem na možné objevy nových „tichých“ povrchů vozovek, nových technických řešení, příslibů výstavby obchvatů.

Hygienici podporují přípravu nového zákona o hluku, který by jednoznačně definoval „hlukový limit“ – jako hodnotu zdravotně rizikovou při dlouhodobé (10 – 15 let) expozici. Pokud nadále zůstane jednoznačný, rigidní, nepřekročitelný limit pro venkovní hluk, což je naše česká rarita, je nutno stanovit jednoznačná pravidla – pro hodnocení rozumně dosažitelné míry při řízení o výjimkách. Určitě jiný „rozum“ má ve stejné věci investor, jiný úhel pohledu občan v lokalitě trvale bydlící. KHS jako úřad je dosud nucena dělat v takových sporech arbitra bez jednoznačných pravidel, kritérií. Pokud bude přijata připravovaná novela z. 258/2000 Sb., dle které budou účastníky řízení o udělení výjimky všichni, jejichž práva jsou dotčena – dle správního řádu – budou orgány ochrany veřejného zdraví pod takovou veřejnou kontrolou, že bez jednoznačných pravidel se neobejdou. Řízení o výjimce se stane nesrovnatelně složitějším než dosud, možná záležitostí v horizontu roků. Sankční nástroj – udělení pokuty při případ ném neudělení výjimky dle našich zkušeností nepřiměje správce silnice k vyšší horlivosti v rámci hledání řešení. Hrozba zákazem provozu je nereálná. Výjimky se tedy udělují a prodlužují po vyčerpání nezbytných jednání, výzev, přerušení řízení, upozornění správci silnice… a nejednoduché komunikace s veřejností.

Podle navrhované zákonné úpravy má být povinnou součástí žádosti o výjimku hodnocení zdravotních rizik z překročení hygienických limitů. Setkali jsme se již s dostatečným množstvím autorizovaných hodnocení zdravotních rizik. Jejich závěry jsou však ve smyslu: x % obyvatel bude rušeno ve spánku, y % obyvatel ve dne obtěžováno – a to mírně, středně, vysoce –zvýšené riziko skutečných zdravotních účinků – riziko kardiovaskulárních onemocnění je na té a té úrovni. Problémem pro aplikaci těchto výstupů hodnocení zdravotních rizik v dozorové činnosti KHS je stanovení přijatelného, resp. nepřijatelného rizika. Jelikož řešíme nespecifické účinky hluku, působení hluku na člověka jako celek, účinek hluku je do jisté míry bezprahový, neplatí zde vztah dávky a účinku jako u toxického poškození, pohled na vztah mezi hlukovou expozicí z dopravy a kardiovaskulárním rizikem prochází neustálým vývojem.

Jestliže hlukové limity pro venkovní prostředí zůstanou jako po dobu minulých 13 let zcela rigidní (na desetinu dB po vyhodnocení naměřené hodnoty – odrazy, nejistoty), měla by být stejně jednoznačná i pravidla pro aplikaci kriteria rozumně dosažitelné míry omezení hluku. To je čistě exaktní vtah posouzení nákladů a výnosů a stanovení míry, který poměr je rozumný a který nerozumný. Pokud takovou rozumnost nelze exaktně stanovit, neboť nelze stanovit jednoznačnou hranici zdravotního rizika, nemohou být limity rigidní.

Jako dlouholetý zaměstnanec krajské hygienické stanice nemůže autorka tohoto zamyšlení nepřipomenout, že řízení hlukové problematiky není jen v kompetenci orgánů ochrany veřejného zdraví – hygienických stanic. Zákon č. 258/2000 Sb. stanovuje povinnosti provozovatelů zdrojů hluku. Součástí rozumné hlukové politiky musí být ale i umísťování nových objektů, které mají nárok na ochranu před hlukem, do již hluku exponovaných lokalit, do blízkosti komunikací a železničních drah. Je v kompetenci stavebních úřadů vymáhat po stavebníkovi obytné, zdravotnické, školské stavby opatření na ochranu před hlukem – na základě stavebního zákona a jeho prováděcí vyhlášky č. 268/2009 Sb. Na dopravě jsme závislí, potřebujeme ji všichni, nákladná protihluková opatření jsou hrazena z veřejných peněz všech daňových poplatníků, proto by přístup k řešení a zejména předcházení problémů měl být rovněž věcí všech, počínaje územními plány. Je na místě více využívat strategických hlukových map, zpracovávaných po etapách vzhledem k významnosti zdrojů hluku, jako povinnost plynoucí z pro ČR závazné evropské legislativy.

A problémů s udělováním výjimek by jistě ubylo!

Granting Exceptions for Traffic Noise – Reflection on a Big Issue
Excessive noise is an unpleasant factor of the life in cities. On the one hand, it is a certain “penalty for civilisation”, connected with an increasing number of sources of noise in the industry, services, and mainly in the transportation, on the other hand, with an increasing number of “complainants”, people are generally dissatisfied even frustrated from the issues around them and powerlessness to solve these issues. Traffic noise, mainly the road traffic noise, has always been dominating the noise issue – both by the number of people affected by noise and costs for solving the whole issue and social severity of the issue.

Autor

• Ing. Beránková Helena