„Poradenské firmy jsou schopny stát v procesu PPP ochránit před riziky“

• Foto

Společnost Ernst & Young, přední poskytovatel auditorských, daňových a poradenských služeb, je organizací s celosvětovou působností. Jak se díváte na potřebnost PPP projektů?
PPP projekty jsou tak nazývány poměrně krátkou dobu, ale můžeme se s nimi setkat úplně po celém světě. Neexistuje kontinent, země, kde by nebyly poměrně masově využívány – v počtu 400 až 500 ročně.

Ve Velké Británii, kde se začaly jako první realizovat zejména v oblasti dopravní infrastruktury, se nazývaly PFI (Private Finance Initiative – soukromá finanční iniciativa). Pokaždé se vše pohybovalo v oblasti takzvané koncese, velmi staré záležitosti, pocházející už z antických dob, kdy stát se svým majetkem nechá za úplatu hospodařit někoho jiného. Přidané hodnoty jsou v tom, že koncese nezbavuje stát vlastnictví. Nejklasičtější příklady byly buď koncese na těžbu nerostů, nebo právě na výstavbu silnic a železnic. Vzpomínám si, že jsem měl v ruce koncesi z doby Rakouska Uherska udělenou na 50 let císařem Františkem I. Týkala se výstavby dřevěné a železné dráhy, spojující Dunaj s Vltavou mezi městy Mauthausen a Budějovice. Celý text se vešel na jednu stránku. V této oblasti samozřejmě došlo od té doby k obrovskému posunu, smlouvy se staly mnohem složitější...

PPP projekty je potřeba realizovat zejména kvůli akceleraci hospodářského růstu, zkvalitňování veřejných služeb a hlavně v našich podmínkách i kvůli nezpochybnitelné transparentnosti celého, byť zdlouhavého, procesu.

Jaká jsou pravidla úspěšného PPP projektu?
Prioritou PPP projektů je, a v zásadě to platí v každé zemi, že díky nim může veřejný sektor v krátkém čase zrealizovat projekt, na který nemá k dispozici zdroje, a to v jakékoliv oblasti. Předpokladem je jednak politický souhlas, a jednak aby vše bylo předem prodiskutováno s privátním sektorem – na základě nějaké předběžné studie. Tu si buď stát zpracuje sám, nebo použije poradenskou službu našeho typu.

Dále je u dopravních staveb důležité mít připravené území. U nás zatím neumíme urychlit tento proces. Velký problém zde nastává při odkupu nemovitostí, kupříkladu při vícečetném vlastnictví, kdy je jeden z majitelů nějakým způsobem nedostupný, nezvěstný a tak podobně. Důležité v rámci PPP projektů by mělo být vždy to, aby veřejný zájem byl nadřazen zájmu jednotlivců – přičemž privátní vlastníci při procesu vyvlastnění státem nesmějí být nijak poškozeni, měli by získat za vyvlastňovaný majetek plnou tržní cenu či plnohodnotnou náhradu. Ovšem není možné, aby proces trval 10 let i více.

Problémem jsou i jednání s účastníky EIA, kteří mají možnost do procesu opakovaně vstupovat. Lhůta na podávání jejich jakýchkoliv námitek by měla být stanovena striktně, například na jeden rok, a případné spory pak řešeny soudně. Dalším pravidlem je, že by dojednané koncesní smlouvy měly být oboustranně výhodné – neměl by ani příliš profitovat privátní sektor, a zároveň by neměl mít veřejný sektor nesplnitelné požadavky. Principem kvalitního PPP by tedy mělo být: vždy dosáhnout podmínek, které jsou obhajitelné a uspokojí obě strany. Soukromý sektor by měl mít svůj zisk a veřejný sektor zase lepší parametry jak ve výstavbě, tak v údržbě. Oboje z dlouhodobého pohledu.

Diskuze o PPP projektech v dopravní sféře jsou v současné době stále častější…
To ano, ale je to jen verbální smršť, v praxi aktivitu nevidím. Domnívám se, že by v podpoře PPP mělo začít hrát zásadní roli ministerstvo financí, a to především z makroekonomických důvodů.

Existují odvětví, kam se PPP projekty přímo hodí a naopak oblasti, které se tímto způsobem nedoporučují financovat?
Obecně se za nejvýhodnější považují koncese v takových oblastech, kde se od uživatelů získává určitý poplatek. Tedy dopravní stavby, energetika – kde uživatel platí například mýto ze silnic, za dodávky tepla, energie a tak dále. PPP projekty jsou rovněž životaschopné i ve veřejných službách, kde uživatel sice nic přímo neplatí, ale na něž přispívá stát. Příkladem mohou být modernizace nemocnic, výstavba a provoz sociálních zařízení, brownfieldy ve městech a tak dále.

Jaké jsou nejčastější obavy ze zavedení PPP projektů?
Většinou panuje obava ze zadlužení se. Ale tady jde spíše o nepochopení, než o regulérní riziko. Vždyť každý z nás ví, jak funguje hypotéka. A nikomu nevadí, že je to úpis například na 30 let. Toto je naprosto stejný případ. Veřejný sektor sice zaplatí v souhrnu za 30 let poměrně víc, než by to bylo při okamžité platbě v hotovosti – v dopravě je to mimochodem okolo 150 – 170 % oproti nominálu (ceně projektu) – ovšem ta stavba či služba může být okamžitě k dispozici a koncese zpravidla zahrnuje provoz a údržbu. Důležité je podle mne zbavit se obavy z dlouholetého kontraktu. Umět si jednoduše říci, zda stavbu či službu aktuálně potřebuji, nebo nepotřebuji a jestli mám disponibilní prostředky aktuálně, či dám přednost dlouhodobému splácení.

V čem vidíte hlavní příčinu toho, že v oblasti výstavby dopravní infrastruktury formou PPP jsme u nás ještě nezačali?
Říká se, že to bylo vinou nepodařeného projektu D47, který u nás zdiskreditoval metodu PPP. Samozřejmě nestandardní bylo, že Zemanova vláda neudělala výběrové řízení. A musím říct, že nakonec ta smlouva, která byla dohodnuta, byla velice pro stát nediskriminující. V tehdejší smlouvě v roce 2002 byly vyčísleny čisté stavební náklady na dálnici D47 zahrnující maximálně 33 miliard. Dnes tyto čisté stavební náklady dosahují takřka 70 miliard korun. A je jasně vidět, a vyjednaná smlouva to v tomto jednom parametru prokázala, jak ona koncese mohla být finančně výhodnější, než výstavba zadaná jako veřejná zakázka. Přestože byla inflace a přestože došlo k navýšení DPH, je dnešní cena této stavby minimálně dvojnásobná. Stát PPP nepodporuje a zřejmě ani neuznává makroekonomické aspekty investic do dopravní infrastruktury, včetně možných dopadů do zvyšování HDP.

Co je nejdůležitější v souvislosti s výstavbou PPP v dopravní infrastruktuře?
Zdůrazňuji, že základem přípravy koncese nebo PPP projektu je poradce a finanční model. V případě PPP se jedná primárně o finanční operaci. Nevidím tady však ochotu spolupracovat s globálně zkušenými poradci, a to pod záminkou, že to stojí moc peněz. Mohu říct, že odměna poradců na straně státu u těch nejkomplikovanějších projektů, ať už se jedná o železnici, metro, letiště, dálnice a tak dále, stojí stát zhruba jedno procento z celkové hodnoty projektu.

Pokud má PPP projekt fungovat, je nutno mít za prvé připravenou trasu, území a odstraněny veškeré možné překážky s tím související, dokončená řízení EIA a územní řízení. Protože privátní sektor u PPP si nacení každé riziko: pozdržení zahájení stavby soudní průtahy atd. Uvědomme si, že to oni si půjčují peníze a musejí je řádně splácet. Dále je důležitý – kvůli ceně půjčovaných finančních prostředků – rating soukromého konsorcia. Třetí věcí je rozhodně spoluúčast Evropské investiční banky, protože ona má v porovnání s komerčními bankami velmi levné prostředky.

Co je důvodem naší stagnace v “tradičních postupech a materiálech“?
Projekt je většinou dán zadavatelem a zatím bohužel nejsme v situaci, že by se koncesionář mohl zúčastnit soutěže včetně designu stavby. Stát by v tomto případě pouze řekl: Tady máte připravené území, chceme propojit tato dvě místa – projektantsky si to navrhněte sami v rámci soutěže. To by bylo poměrně ideální, pak by se u nás totiž mohly objevit způsoby projektování používané v zahraničí. Neříkám, že jsme špatní stavitelé a projektanti, ale oni jsou jaksi dál. Jejich vývoj je patrný už v myšlení jak projektovat, jaké materiály a jaké technologie užívat. Tady jsme se bohužel naprosto zastavili. A příčinu vidím v tom, že investory jsou ŘSD v silnicích a SŽDC v železnicích a tyto dvě instituce primárně určují podoby projektů. Je to trošku reverzibilní stav. Přirozené by bylo, kdyby nositelem rozhodování o investicích a jejich financování, ať už z pozice ministerstva, státního fondu či agentury byl stát. Měl by definovat projekt, jeho cenu a ŘSD a SŽDC by jej projektantsky a inženýrsky připravovaly.

Kde bychom mohli najít v tom celém procesu úspory?
Při detailním ohledání je možno zjistit, že stavby se dají zlevnit pouze změnou projektové dokumentace. Za jejich neúnosné ceny mohou nadstandardní požadavky, které jsme opravdu velmi velkoryse realizovali: ať už to je hustota nájezdů a dalších obslužných komunikací, či další návazné stavby…

Můžete upřesnit systém financován PPP projektů?
Cena projektů PPP se skládá zjednodušeně řečeno ze čtyř složek: za prvé čistých stavebních nákladů, za druhé nákladů projektu, za třetí nákladů na provoz a údržbu a za čtvrté z celkových nákladů na splátky po dobu koncese. V první fázi si zhotovitel nebo koncesionář půjčí peníze na zahájení výstavby. U koncesní smlouvy je výhoda, že stát neplatí po dobu stavby vůbec nic. Ve smlouvě je stanovena cena stavebních nákladů, čistých stavebních nákladů, které nesmějí být překročeny pod žádnou záminkou. To se ve veřejných zakázkách neděje, tam tento rozdíl vždy zaplatí stát. To je první veliká výhoda.

V další fázi máme projektovou cenu. Privátní sektor si musí vybudovat  vlastní tým, tedy administrativní, inženýrské a řídicí centrum. Stát tímto způsobem pracuje také – během velké stavby funguje celá mašinerie činností – které ovšem stát nikdy do nákladů projektu nezapočítává. Projektové náklady jsou vždy vyšší, než je čistá stavební cena. Protože SPV neboli soutěžitel si musí spoustu činností, včetně pojištění, právních služeb, platů administrativních pracovníků a podobně nechat pokrýt nějakou peněžní částkou, což se započítává do ceny ještě společně s určitým přiměřeným ziskem z investovaného kapitálu.

Pak máme třetí cenu a ta je obsažena ve smlouvě za údržbu a provoz. Každý rozumný stát má ve svých podmínkách to, že po ukončení koncese (po 30 letech) bude mít novou dobře udržovanou silnici. A dostáváme se ke čtvrté ceně – celkové výši splátek. Ta obsahuje úhradu nákladů, které byly vynaloženy na stavbu, dalších nákladů – což jsou projektové náklady, úhradu po dobu koncese, provozu a údržby a úhradu dluhové služby a přiměřeného zisku. Takže to nakonec máme ony„hypoteční splátky“ a pak vám vyjde například celková cena D47 125 miliard oproti 49,8 mld ceny projektu.

Je možné někde „zakotvit“, aby celková cena projektu PPP byla neměnná?
Dobrá otázka. Ovšem po poradě s nejlepšími existujícími právníky jsme zjistili, že není možné do smlouvy napsat, že tato částka je neměnná, protože co se bude dít v průběhu 30 let, se nedá předpovídat.

Jak probíhá kontrola projektů PPP, jejich systému?
Existují dvě objektivní instituce – jednou je takzvaný nezávislý inženýr, jmenovaný a financovaný společně veřejným a soukromým sektorem, který každý rok posuzuje, audituje splátky, jestli jsou správné. Nebo jestli nedošlo k nějakému posunu v oblasti daní, inflace, které by měly buď snížit zisk SPV, či na druhou stranu by mu měly přinést neoprávněně vyšší zisk. A pak existuje samozřejmě arbitráž.

Co byste navrhoval pro to, aby se PPP v dopravní infrastruktuře mohly realizovat?
Zatím vůbec nevidím východisko ven. Byl bych rád, kdyby současné aktivity ministerstva dopravy ve sféře PPP byly myšleny vážně. Nemyslím si však, že jsou schopni, vymyslet a spočítat projekt PPP bez komunikace s odbornými poradci našeho typu. A to přesto že budou spolupracovat s vysokou školou v jakémkoliv oboru.

Důležité je podle mne začít jednání s privátním sektorem, který je na rozdíl od úředníků velmi profesionálním obchodníkem: je dravý, chtivý, ambiciózní a myslím si, že poradenské společnosti našeho typu, které jsou nezávislé, jak na bankách, tak na stavebních firmách a které mají globální praxi – jsou schopny stát před nereálnými požadavky či představami privátních firem ochránit, pokud samozřejmě pracují na straně státu. V tom případě je jejich „protivníkem“ privátní sektor. Další problém vidím v tom, že hodně odborníků se odvolává na to, že prý se nedá stavět, když není připravena legislativa. Ale zákon nemůže postihnout praxi nikdy, to bychom mohli legislativu vylepšovat do nekonečna. Myslím si, že to je další takový zástupný problém: stále legislativu vylepšujeme, ale pokud není vůle, tak nám sebelepší zákon nepomůže. Nepomůže nám, pokud není vůle realizovat koncesní projekty a soutěžit je spravedlivě. Nebude nám stačit žádný protikorupční zákon, jestliže není vůle nepodílet se na korupci.

Jsou stavební firmy drahé při výstavbě silnic a dálnic?
„Zakopaný pes“ je v projektech. Celý mechanizmus je podle mého soudu špatně nastaven. Je třeba si uvědomit, že ŘSD a SŽDC jsou pozůstatkem socialismu. V socialismu byla pouze jedna státní organizace, která výstavbu dopravní infrastruktury dostala za úkol, protože soudruzi nemohli řešit takové věci, tedy projektovat, stavět a jaký použít materiál, všechno bylo zcentralizované.

Ty projekty jsou vůbec nešťastně nastavené, protože projektant a projekt znamená něco jiného u nás a něco jiného v anglosaských zemích. „Namalovat“ tu dálnici je něco jiného, než ji mít jako projekt. Projektanti jsou ale na straně státu, a stát si neumí ohlídat, aby jejich designy projektů byly optimální a úsporné. V této fázi je třeba úspor, protože jakmile se schválí a rozjede drahý projekt, tak pak už se to „veze“. A vůbec to není otázka stavbařů, tam by se daly udělat hloubkové audity: kolik lidí použili, jak dlouho to trvalo, a jaký je vůbec jejich zisk. Myslím si však, že by dopadli stejně, jako stavbaři všude jinde na světě. Stavbaři principálně nezpůsobují předražování, či vysoké kilometrové ceny.

Čili úplně naopak: stát musí vědět, kolik má projekt, výstavba stát. ŘSD i SŽDC mají tyto struktury spravovat, primárně obnovovat, udržovat a teprve na zadání státu provádět investiční akce. Ale dnes jsme v takové nesmyslné situaci, že mají tyto instituce v rukou všechny investiční akce! Ony disponují těmi desítkami miliard, navrhují, co se kde má stavět a za kolik. Občas také vznikají nesmělé strategie z ministerstva dopravy, ale ŘSD a SŽDC měly dosud vždy navrch. A i když dnes to již tolik neplatí, a například pan ministr dopravy říká, co by se mělo stavět a co ne, je to pouze správný začátek.

Co se týká možných budoucích PPP projektů v oblasti dopravní infrastruktury, hodně se hovoří například o výstavbě části dálnice D3 a také opravě stávající D1. Jak hodnotíte tento výběr?
Principem ekologizace dopravy je dostavět co nejrychleji dálnice, nikoliv železnice. Zastavit kongesce, aby bylo co nejvíce peněz na mýtu. Jsme tranzitní země, ale nemáme hotový tranzit, protože všechny důležité směry jsou neprůchodné.

Je mi velmi líto, že u budoucích staveb PPP ještě nikdo neměl odvahu říci, co je naše priorita. Důležité jsou takové otázky, jako: Chceme tu D3, či R52 až do Rakouska? Nebo D8, aby už vedla do Německa? A chceme dobudovat R6? To jsou podle mne čtyři hlavní směry, které by měly být průjezdné. Nemluvě o centrální dálniční křižovatce, kterou představuje vnější pražský okruh.

Dále bych řekl, že primární je postavit R35 jako odlehčovací paralelu k D1 a pak teprve zvažovat onu obří investici – modernizaci D1. Podle mě je naprosto logické že, pokud máme zdevastovanou dálnici – tak všude jinde na světě ji zavřou a postaví vedle ní v přibližně stejném koridoru novou. Já myslím, že představa kompletní obnovy 210 kilometrů dálnice za provozu je hodně v oblasti na pokraji reality.

D3 by se měla vybudovat pokud možno najednou. Rovněž jsem zastáncem vybudování R6, a to kompletně. Protože mimo jiné úpadek, myslím hospodářský, ve Středočeském kraji v tom směru na západ a úpadek Karlovarského kraje z hlediska nezaměstnanosti a minimálních investic, tkví v tom, že tam neexistuje kvalitní železniční ani silniční obslužnost. A navíc je to ideální směr na tu část Německa, kterou do dneška všichni objíždějí přes bezpečnější D5.

Také pořád mluvíme o výstavbě dálnic, koridorů, ale tady se vůbec neřeší, že by mohla existovat významná koncese i na výběr mýtného na silnicích druhé a třetí třídy z hlediska jejich údržby. Tato oblast není vůbec pokryta. Je třeba si uvědomit, že z hlediska budoucího vývoje je velice potřebná údržba stávajících silnic druhé a třetí třídy, jejichž devastace je obrovská a někdy až nevratná.

Na Slovensku dopravní infrastrukturu formou PPP staví. Jak to, že u nás se to ještě nepodařilo?
Každý vzdělanější politik ví, že základem dobré ekonomie je kvalitní dopravní infrastruktura. Oni na to správně vsadili. A protože věděli, že na to aktuálně ve státním rozpočtu nemají prostředky, byla to sázka, skok do toho neznáma, ovšem s předpokladem a podle mne naprosto správným, že za 30 let budou mít nějaké přírůstky HDP. Staví tedy na dluh, ale pro příští generace to znamená, že budou žít v rozvinutější zemi.

“Consulting Companies Are Capable of Protecting the State in the PPP Process“
Interview with Mgr. Jan Prokeš, Director of public sector and state administration at Ernst & Young on the topic of PPP projects

Foto: archiv Ernst & Young

Autor

• Mgr. Doudová Ludmila